Corte di giustizia, Sentenza C-429/19

Appalti pubblici tra amministrazioni aggiudicatrici: esclusione per cooperazione e limite dell’affidamento oneroso

La Corte di giustizia, con sentenza 4 giugno 2020, C-429/19, è stata chiamata a interpretare l’articolo 12, paragrafo 4, lettera a), della direttiva 2014/24/UE in una controversia relativa alla gestione dei rifiuti. Il giudizio nasce da un rinvio pregiudiziale dell’Oberlandesgericht Koblenz e riguarda il confine tra cooperazione tra enti pubblici, sottratta alle regole sugli appalti, e appalto pubblico in senso proprio.

Fatti e procedimento principale

Nel procedimento principale la Remondis GmbH contestava una convenzione conclusa tra l’Abfallzweckverband Rhein-Mosel-Eifel e il Landkreis Neuwied. Il consorzio pubblico, responsabile del trattamento e smaltimento dei rifiuti residui, affidava al circondario una parte del trattamento dei rifiuti urbani non differenziati presso un impianto meccanico-biologico, dietro remunerazione, con obblighi reciproci anche in relazione alla ripresa dei residui da discarica.

La vergkammer aveva ritenuto il ricorso irricevibile, considerando l’accordo come cooperazione tra amministrazioni aggiudicatrici ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 6, del GWB e dell’articolo 12, paragrafo 4, della direttiva 2014/24. Il giudice del rinvio ha però dubitato che vi fosse una reale cooperazione, osservando che l’accordo poteva apparire come un normale affidamento remunerato di prestazioni.

Normativa rilevante

La Corte richiama in particolare:

• i considerando 31 e 33 della direttiva 2014/24/UE, che delineano la ratio dell’esenzione per cooperazione pubblico-pubblico;
• l’articolo 2, paragrafo 1, direttiva 2014/24/UE, per la nozione di amministrazioni aggiudicatrici;
• l’articolo 12, paragrafo 4, direttiva 2014/24/UE, che esclude dall’ambito di applicazione della direttiva i contratti conclusi esclusivamente tra amministrazioni aggiudicatrici quando ricorrono tre condizioni cumulative, tra cui la realizzazione di una cooperazione finalizzata a servizi pubblici comuni.

Questione pregiudiziale

Il giudice del rinvio chiedeva, in sostanza, se vi sia cooperazione anche quando un’amministrazione, tenuta a svolgere una missione pubblica complessa sul proprio territorio, incarichi un’altra amministrazione indipendente di eseguire, a titolo oneroso, una sola delle operazioni necessarie a tale missione.

Ragionamento della Corte

La Corte rileva anzitutto che la nozione di "cooperazione" non è definita dalla direttiva e deve dunque essere interpretata autonomamente e uniformemente nell’Unione, tenendo conto di testo, contesto e finalità della norma.

Dalla formulazione dell’articolo 12, paragrafo 4, lettera a), emerge che l’elemento centrale è proprio la cooperazione tra amministrazioni aggiudicatrici finalizzata alla prestazione congiunta di servizi pubblici per obiettivi comuni. La Corte valorizza il considerando 33, secondo cui la cooperazione deve fondarsi su un "concetto cooperativistico", cioè su una collaborazione effettiva e non meramente formale.

Secondo la Corte, una vera cooperazione richiede:

• una partecipazione congiunta delle amministrazioni all’esecuzione del servizio pubblico;
• una definizione comune delle esigenze e delle soluzioni da adottare;
• un contributo di ciascuna parte che non si riduca al solo pagamento di un corrispettivo o rimborso spese.

La Corte osserva che, se un mero rimborso economico bastasse a configurare la cooperazione, non sarebbe più possibile distinguere tale ipotesi da un appalto pubblico ordinario. Il solo fatto che entrambe le parti siano autorità pubbliche non basta, di per sé, a sottrarre il rapporto alle regole sugli appalti.

Applicando tali criteri al caso concreto, la Corte rileva che l’accordo tra il consorzio e il circondario non mostra una vera iniziativa comune di cooperazione: esso sembra piuttosto avere ad oggetto l’acquisizione di una prestazione dietro remunerazione. Né la ripresa dei residui da parte del consorzio, né la forma di rimborso spese senza margine di profitto, né le clausole di reciproca assistenza sono sufficienti, da sole, a dimostrare l’esistenza di una cooperazione autentica.

Decisione della Corte

La Corte risponde che l’articolo 12, paragrafo 4, lettera a), della direttiva 2014/24/UE deve essere interpretato nel senso che non sussiste una cooperazione tra amministrazioni aggiudicatrici quando un’amministrazione, responsabile di una missione di interesse pubblico, non svolge integralmente tale missione ma incarica un’altra amministrazione indipendente, anch’essa competente sul proprio territorio, di effettuare dietro remunerazione una delle operazioni necessarie.

Principio affermato

L’esenzione per gli appalti tra enti pubblici presuppone una cooperazione reale, con partecipazione comune, obiettivi condivisi e definizione congiunta delle modalità di esecuzione; non basta che una amministrazione paghi un’altra per svolgere un segmento del servizio pubblico di sua competenza.