Corte di giustizia, Sentenza C-3/19

Centrali di committenza per piccoli comuni: modelli organizzativi e limiti territoriali

La sentenza è resa in un rinvio pregiudiziale del Consiglio di Stato italiano in una controversia tra Asmel Soc. cons. a r.l. e ANAC. La questione riguarda la compatibilità con la direttiva 2004/18 di una disciplina nazionale che riserva ai piccoli comuni l’uso di centrali di committenza organizzate secondo modelli esclusivamente pubblici e che ne circoscrive l’operatività al territorio degli enti locali aderenti.

Fatti e procedimento principale

Asmel, società consortile a r.l. partecipata da un comune, da un’associazione di diritto privato e da un consorzio misto, aveva svolto attività di centrale di committenza per vari enti locali, anche mediante gare telematiche e convenzioni quadro. A seguito di esposti, ANAC aveva ritenuto che Asmel non rispettasse i modelli organizzativi previsti dall’articolo 33, comma 3-bis, del decreto legislativo n. 163/2006, rilevando in particolare:

• la natura privatistica del soggetto;
• l’assenza dei requisiti di controllo analogico e di delimitazione territoriale;
• l’incompatibilità con i modelli pubblici previsti per i piccoli comuni.

Il TAR Lazio aveva respinto il ricorso di Asmel. In appello, il Consiglio di Stato ha dubitato della compatibilità eurounitaria di una disciplina che, per i piccoli comuni, limita l’autonomia organizzativa a due soli modelli di centrale di committenza: unione di comuni o consorzio tra comuni. Ha inoltre chiesto se sia compatibile con il diritto UE l’esclusione di forme di diritto privato con partecipazione privata e la limitazione territoriale dell’operatività delle centrali.

Normativa dell’Unione rilevante

La Corte ha concentrato l’esame sulla direttiva 2004/18/CE, in particolare:

• considerando 2 e 16;
• articolo 1, paragrafi 9 e 10;
• articolo 2;
• articolo 11;
• articolo 7, per la verifica delle soglie di applicazione.

Ha richiamato anche l’articolo 56 TFUE solo come riferimento generale evocato dal giudice del rinvio, ma ha ritenuto decisiva la disciplina derivata sugli appalti pubblici. La direttiva 2004/18 era stata poi abrogata dalla direttiva 2014/24/UE, ma restava applicabile ratione temporis ai fatti.

Ammissibilità del rinvio

La Corte ha respinto le eccezioni di irricevibilità sollevate dal governo italiano e dalla Commissione. Ha ricordato che le questioni pregiudiziali godono di una presunzione di rilevanza e che la Corte può rifiutare di statuire solo se il carattere ipotetico o la mancanza di nesso con la controversia principale risultino manifesti.

Ha osservato che la controversia principale riguardava proprio la legittimità del divieto imposto ad Asmel di svolgere attività di centrale di committenza e che la successiva abrogazione della disposizione nazionale indicata dal giudice a quo non incideva sulla ricevibilità, trattandosi di un accertamento rimesso al giudice nazionale. La Corte ha anche chiarito che la terza questione restava pertinente nonostante alcune incertezze sul vantaggio o svantaggio della limitazione territoriale.

Ragionamento della Corte sulle prime due questioni

La Corte ha ribadito che la nozione di "centrale di committenza" è definita dalla direttiva in collegamento stretto con quella di "amministrazione aggiudicatrice". Quest’ultima nozione è ampia e funzionale, e non impone alcun modello organizzativo specifico; ciò che conta è la natura dell’ente come soggetto pubblico o equiparato, con funzione di interesse generale.

Dal combinato disposto dell’articolo 1, paragrafi 9 e 10, e dell’articolo 11, nonché del considerando 16, la Corte ha tratto la conseguenza che la direttiva lascia agli Stati membri un ampio margine per definire i modelli organizzativi delle centrali di committenza, purché il soggetto abbia la qualità di amministrazione aggiudicatrice. Ne deriva che non può essere qualificato come centrale di committenza, ai fini della direttiva, un soggetto che non sia amministrazione aggiudicatrice.

La Corte ha aggiunto che questa lettura è coerente con gli obiettivi della direttiva: garantire libertà di prestazione dei servizi e apertura alla concorrenza, ma nel quadro di procedure pubbliche affidate a soggetti pubblici o equiparati. Le centrali di committenza non operano come imprese su un mercato concorrenziale, bensì come amministrazioni aggiudicatrici che soddisfano bisogni pubblici. Perciò, una normativa nazionale che imponga modelli esclusivamente pubblici e vieti la partecipazione di privati non crea alcuna posizione privilegiata per imprese nazionali e può persino rafforzare la tutela dell’interesse pubblico.

La Corte ha quindi distinto questa fattispecie da quella decisa nella sentenza Commissione/Francia del 20 ottobre 2005, richiamata dal giudice a quo, osservando che quella riguardava un mandato di committenza delegata assegnato fuori da una procedura di gara, e non la disciplina delle centrali di committenza prevista espressamente dalla direttiva 2004/18.

Ragionamento della Corte sulla terza questione

Quanto alla limitazione territoriale, la Corte ha sottolineato che la direttiva 2004/18 non contiene una disposizione espressa sui limiti geografici dell’attività delle centrali di committenza. Anche tale profilo rientra quindi nell’attuazione nazionale, rispetto alla quale gli Stati membri dispongono di ampio margine discrezionale.

Secondo la Corte, una regola che circoscriva l’operatività delle centrali di committenza al territorio degli enti locali che le hanno istituite è coerente con la logica della direttiva se mira a garantire che tali centrali agiscano nell’interesse pubblico degli enti aderenti e non nel proprio interesse commerciale al di fuori di quel territorio. Inoltre, tale limitazione non pone di per sé le imprese private in una posizione privilegiata né contrasta con i principi di libera prestazione dei servizi e di concorrenza aperta, per le stesse ragioni già esposte con riferimento alle prime due questioni.

Decisione e dispositivo

La Corte ha risposto che:

• l’articolo 1, paragrafo 10, e l’articolo 11 della direttiva 2004/18 non ostano a una normativa nazionale che limiti per i piccoli enti locali il ricorso a centrali di committenza a soli due modelli di organizzazione esclusivamente pubblica, senza partecipazione di privati;
• tali disposizioni non ostano neppure a una normativa nazionale che limiti l’ambito di operatività delle centrali di committenza istituite da enti locali al territorio di tali enti locali.

Principi affermati

La pronuncia conferma che gli Stati membri possono modellare in modo rigoroso l’organizzazione delle centrali di committenza, purché esse restino soggetti aventi natura di amministrazione aggiudicatrice ai sensi della direttiva. La sentenza è rilevante perché esclude che la direttiva 2004/18 imponga un’apertura del mercato delle centrali di committenza a soggetti privati o un’operatività territorialmente illimitata.