Sentenza n. 632/2026 - Bologna, Sezione 1

Esito

La controversia

I ricorrenti, proprietari di due aziende agricole, avevano stipulato con il Comune un accordo di programma ai sensi dell'art. 18 della legge regionale Emilia-Romagna n. 20/2000, volto alla dismissione degli allevamenti intensivi e alla trasformazione urbanistica delle aree, con previsione iniziale di intervento edilizio diretto. La variante al PRG approvata nel 2004 aveva invece previsto per l'area residenziale una zona C3/5, attuabile mediante piano particolareggiato, modalità accettata dai proprietari con richiesta di un termine per la dismissione degli allevamenti. Dopo una prima proposta del 2006, archiviata per incompletezza, i ricorrenti presentavano una nuova proposta di piano attuativo nel 2018, completandola soltanto nel gennaio 2020. Nel frattempo il PSC del 2010 aveva stabilito che le previsioni del PRG non ancora attuate dovessero essere attuate entro la validità del primo POC, approvato nel 2014 e scaduto nel gennaio 2020. La Provincia, con decreto del 2021 poi confermato, riteneva di non poter esprimere il parere di conformità del PUA al PSC. Il Comune adottava quindi il provvedimento di conclusione negativa. I ricorrenti deducevano violazione dell'accordo di programma, degli artt. 2, 3, 5 e 6 della l. 241/1990, dell'art. 1218 c.c. e dell'art. 11 l. 241/1990, sostenendo che il Comune avesse omesso di adempiere agli obblighi assunti e di concludere il procedimento. Deducevano inoltre violazione dell'art. 19-bis della legge regionale n. 14/2020 e difetto di motivazione, lamentando il mancato ricorso al permesso di costruire convenzionato. Chiedevano l'annullamento dell'atto, l'accertamento dell'inadempimento, la risoluzione dell'accordo e il risarcimento dei danni, anche nei confronti del responsabile del settore.

La decisione

Il TAR ha dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione la domanda risarcitoria proposta contro il responsabile del settore in proprio, rilevando che essa riguardava una persona fisica ed era diretta alla tutela di un diritto soggettivo, con conseguente giurisdizione del giudice ordinario. Ha respinto le altre domande. Secondo il Collegio, l'accordo di programma poneva a carico del Comune soltanto l'accettazione della dismissione degli allevamenti, il recepimento dell'accordo nello strumento urbanistico mediante la trasformazione delle aree e l'accettazione della cessione gratuita delle aree per opere pubbliche; tali obblighi risultavano adempiuti. L'impossibilità di approvare il PUA dipendeva dal mutamento del quadro urbanistico e dalla tardiva e prolungata inerzia dei proprietari, che avevano presentato una proposta completa solo molti anni dopo l'accordo e in prossimità della scadenza del POC. Il parere negativo della Provincia, non impugnato e ritenuto vincolante, costituiva inoltre un ostacolo alla prosecuzione dell'iter. Non era fondata la censura relativa al termine di conclusione del procedimento, poiché la tardività dei proponenti e la scadenza del termine urbanistico rendevano irrilevante il richiamo a tale termine. La previsione del piano attuativo non costituiva inadempimento, essendo stata espressamente accettata dai ricorrenti. Neppure il mancato ricorso al permesso di costruire convenzionato configurava un inadempimento: tale modalità non era prevista dall'accordo e sarebbe stata comunque soggetta al termine di validità del primo POC. Il danno derivante dalla dismissione degli allevamenti non era risarcibile, perché la cessazione anticipata era stata effettuata in difformità dalla condizione pattuita dell'approvazione del PUA. I ricorrenti sono stati condannati a rifondere al Comune 3.000 euro, oltre oneri di legge, per spese di lite.

Norme richiamate

• art. 18 l.r. Emilia-Romagna n. 20/2000

  L'accordo di programma non imponeva al Comune obblighi ulteriori rispetto a quelli espressamente assunti e già adempiuti, tra cui il recepimento dell'accordo nello strumento urbanistico.

• art. 11 l. 241/1990

  Richiamato dai ricorrenti in relazione alla natura consensuale dell'accordo, ma non ritenuto idoneo a fondare un inadempimento del Comune.

• artt. 2, 3, 5 e 6 l. 241/1990

  Il richiamo agli obblighi procedimentali non consente di imputare al Comune la mancata approvazione del PUA, determinata dal mutamento del quadro urbanistico e dalla tardività della proposta.

• art. 1218 c.c.

  La responsabilità contrattuale del Comune è stata esclusa perché non risultava alcun inadempimento delle obbligazioni assunte con l'accordo di programma.

• art. 1227 c.c.

  "il risarcimento del danno non è dovuto per i danni che il creditore avrebbe potuto evitare usando l'ordinaria diligenza"

  La prolungata inerzia dei proprietari e la tardiva presentazione della proposta completa impedivano di imputare al Comune i danni lamentati.

• art. 3 l.r. Emilia-Romagna n. 24/2017

  Il termine per il completamento della procedura di PUA, invocato dai ricorrenti, è stato ritenuto non decisivo a fronte della tardività della proposta e della scadenza del quadro urbanistico di riferimento.

• art. 19-bis l.r. Emilia-Romagna n. 14/2020

  La censura relativa al permesso di costruire convenzionato è stata respinta perché tale modalità non era prevista dall'accordo e sarebbe stata comunque subordinata al rispetto del termine di validità del primo POC.

• art. 5.2, comma 4, PSC del Comune di Gambettola

  "Le previsioni del PRG previgente non ancora attuate e confermate dal presente Piano ed individuate nelle tavole contrassegnate dalla lettera C devono essere attuate entro la data di validità del primo POC"

  La disposizione imponeva che le previsioni urbanistiche non attuate fossero attuate entro la validità del primo POC; il termine era scaduto prima dell'approvazione del PUA.

Massime di principio

• Quando un accordo di programma urbanistico pone a carico dell'amministrazione obblighi puntualmente individuati e tali obblighi risultano adempiuti mediante il recepimento dell'accordo nello strumento urbanistico, la successiva impossibilità di attuazione dell'intervento non integra inadempimento dell'amministrazione se dipende da sopravvenute previsioni urbanistiche e dalla tardiva iniziativa dei privati.
• La parte che intenda attuare una previsione urbanistica convenzionata deve attivarsi con tempestività e completezza; la presentazione tardiva o incompleta del piano attuativo, intervenuta dopo la scadenza del termine previsto dalla disciplina urbanistica sopravvenuta, può escludere l'imputabilità all'amministrazione della mancata approvazione e impedire il risarcimento dei danni evitabili con l'ordinaria diligenza.
• La modalità attuativa prevista da uno strumento urbanistico, se espressamente accettata dai privati in sostituzione dell'intervento diretto, non può essere successivamente dedotta come inadempimento dell'accordo di programma.
• Il mancato ricorso a una modalità alternativa di attuazione, quale il permesso di costruire convenzionato, non integra inadempimento dell'accordo quando tale modalità non sia prevista dall'accordo stesso e sia comunque incompatibile con i termini di efficacia della pianificazione urbanistica vigente.
• La domanda risarcitoria proposta contro il funzionario pubblico personalmente, per la lesione di un diritto soggettivo e non nell'ambito di un rapporto processuale in cui sia parte una pubblica amministrazione, appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario.

Come è indicizzato