Sentenza n. 2982/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La controversia riguarda una gara indetta dal Comune di Lecce, quale capofila dell’Ambito territoriale sociale, per l’affidamento di servizi destinati alla realizzazione di un centro servizi per il contrasto alla povertà e fermo posta, finanziati nell’ambito del PNRR-NGEU. L’Associazione Comunità Emmanuel era stata esclusa per ritenuta incongruità dell’offerta e aveva impugnato l’esclusione e, successivamente, l’aggiudicazione in favore di Rinascita. In primo grado aveva dedotto, tra l’altro, la violazione del contraddittorio nella verifica di anomalia, il conflitto d’interessi del RUP, l’erronea valutazione delle offerte e la difformità dell’offerta tecnica dell’aggiudicataria per mancata indicazione nominativa delle figure professionali. Rinascita aveva proposto ricorso incidentale escludente, deducendo l’omessa indicazione separata, nell’offerta di Emmanuel, degli oneri di sicurezza aziendale e dei costi della manodopera. Il TAR aveva accolto sia il ricorso principale sia quello incidentale, ritenendo illegittima l’esclusione a sorpresa di Emmanuel, illegittima l’aggiudicazione per la mancata indicazione nominativa dei professionisti da parte di Rinascita e illegittimo il soccorso istruttorio disposto in favore di Emmanuel. In appello, Rinascita ha contestato, tra l’altro, l’interpretazione della lex specialis sulla necessità di indicare nominativamente i professionisti, mentre Emmanuel ha dedotto l’erroneità della valutazione della propria offerta, la violazione del contraddittorio nella verifica di anomalia e la sussistenza di un conflitto d’interessi del RUP.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello principale di Rinascita e respinto quello incidentale di Emmanuel, riformando la sentenza del TAR e respingendo il ricorso principale e i motivi aggiunti proposti in primo grado. Ha ritenuto legittima l’ammissione e l’aggiudicazione in favore di Rinascita, poiché la lex specialis non imponeva, a pena di esclusione, l’indicazione nominativa dei singoli professionisti né dei relativi curricula. L’art. 6.3 del disciplinare richiedeva la presenza delle figure professionali necessarie, mentre l’art. 11 del capitolato, letto sistematicamente, riferiva l’obbligo nominativo alla successiva fase esecutiva; era sufficiente l’indicazione delle categorie e qualifiche professionali e l’impegno a garantirne la presenza. La documentazione relativa ai requisiti speciali doveva essere prodotta dal proposto aggiudicatario in sede di comprova, come avvenuto con esito favorevole. Sono state quindi riformate le statuizioni del TAR sull’illegittimità dell’aggiudicazione e sono stati respinti i motivi riproposti da Emmanuel relativi alla disponibilità dell’immobile e alla valutazione dell’offerta tecnica. Il Collegio ha escluso che la commissione fosse incorsa in errori macroscopici o in illogicità manifeste: l’attribuzione dei punteggi costituiva esercizio di discrezionalità tecnica, sindacabile solo in presenza di manifesta irragionevolezza, arbitrarietà o travisamento. È stata inoltre respinta la censura sul conflitto d’interessi del RUP. La comunicazione con cui il RUP aveva diffidato Emmanuel dal proseguire condotte ritenute denigratorie e aveva prospettato eventuali iniziative giudiziarie non dimostrava un interesse personale confliggente ai sensi dell’art. 16 d.lgs. 36/2023, né integrava una grave inimicizia: la vicenda era collegata all’esercizio delle funzioni pubbliche ed era priva dei caratteri della reciprocità, autonomia rispetto alle funzioni e concretezza documentata. Una volta consolidata l’aggiudicazione a favore di Rinascita, sono stati dichiarati improcedibili per sopravvenuta carenza d’interesse i motivi relativi all’esclusione di Emmanuel per mancata indicazione dei costi della manodopera e degli oneri di sicurezza, nonché gli ulteriori motivi sull’anomalia dell’offerta di Emmanuel e gli altri motivi incidentali escludenti. Le spese del doppio grado sono state integralmente compensate per la particolarità e complessità della controversia.

Norme richiamate

• art. 6.3 del disciplinare di gara

  presenza delle figure professionali richieste per l’espletamento del servizio come dettagliatamente specificate all’art. 11 del CSA

  La clausola richiedeva la disponibilità o l’impegno a garantire le categorie e qualifiche professionali necessarie, non l’indicazione nominativa dei singoli professionisti e dei relativi curricula a pena di esclusione.

• art. 11 del capitolato speciale

  In sede di presentazione dell’offerta tecnica l’operatore economico dovrà indicare i professionisti individuati e specificare la composizione dell’équipe

  La disposizione, letta sistematicamente con il riferimento alla fase esecutiva e con le altre clausole della gara, doveva essere intesa come riferita alle figure o tipologie professionali componenti l’équipe, non necessariamente ai nominativi dei singoli professionisti.

• art. 113 d.lgs. 36/2023

  In sede di offerta gli operatori economici dichiarano di accettare i requisiti particolari nell’ipotesi in cui risulteranno aggiudicatari

  I requisiti particolari di esecuzione possono essere oggetto di impegno in sede di offerta e di verifica successiva, senza che sia necessaria la dimostrazione nominativa anticipata delle risorse destinate all’esecuzione.

• artt. 1362 e 1363 c.c.

  Le regole sull’interpretazione letterale e sistematica del contratto si applicano anche all’interpretazione della lex specialis di gara, da leggere nel suo complesso e in modo coerente tra le diverse clausole.

• art. 18.1 del disciplinare di gara

  I criteri di valutazione devono essere interpretati secondo il loro oggetto: i criteri relativi alla qualità organizzativa riguardavano la struttura generale dell’impresa, mentre quelli relativi alla qualità del servizio riguardavano il progetto e le modalità di esecuzione.

• art. 16 d.lgs. 36/2023

  Si ha conflitto di interessi quando un soggetto [...] ha direttamente o indirettamente un interesse finanziario, economico o altro interesse personale che può essere percepito come una minaccia alla sua imparzialità e indipendenza

  La minaccia all’imparzialità deve essere provata da chi invoca il conflitto sulla base di presupposti specifici e documentati e deve riferirsi a un interesse effettivo; una mera controversia o diffida connessa all’esercizio delle funzioni non è sufficiente.

• art. 6-bis l. 241/1990

  La disciplina generale del conflitto d’interessi concorre a delimitare la nozione applicabile anche alle procedure di affidamento pubblico.

• art. 7 d.P.R. 62/2013

  La grave inimicizia rilevante ai fini dell’astensione deve essere reciproca, fondata esclusivamente su rapporti personali, estranea alle funzioni esercitate e comprovata da dati concreti, precisi e documentati.

• artt. 74 e 120 c.p.a.

  Il giudizio è stato definito con sentenza in materia di affidamento di contratti pubblici.

Massime di principio

• Nell’interpretare la lex specialis di gara occorre considerare letteralmente e sistematicamente tutte le clausole, gli allegati e i modelli predisposti dalla stazione appaltante, privilegiando una lettura coerente dell’intera disciplina e non isolando una singola espressione.
• Quando la lex specialis qualifica determinate figure professionali come requisiti destinati alla fase esecutiva e richiede al concorrente di impegnarsi a garantirne la presenza, l’omessa indicazione nominativa dei singoli professionisti o dei relativi curricula non comporta l’esclusione, salvo che tale obbligo risulti in modo chiaro e inequivoco dalla disciplina di gara.
• La verifica dei requisiti particolari di esecuzione può essere effettuata nei confronti del proposto aggiudicatario in sede di comprova, quando la lex specialis preveda che in gara sia sufficiente la dichiarazione d’impegno a garantire il possesso o l’impiego delle necessarie risorse.
• Le valutazioni della commissione giudicatrice sulle offerte tecniche costituiscono espressione di discrezionalità tecnica e sono sindacabili soltanto in presenza di manifesta irragionevolezza, illogicità, arbitrarietà o palese travisamento dei fatti; non è sufficiente prospettare una diversa valutazione dell’offerta.
• Ai sensi dell’art. 16 d.lgs. 36/2023, il conflitto d’interessi deve essere dimostrato mediante presupposti specifici e documentati riferiti a un interesse personale effettivo, la cui soddisfazione sia conseguibile subordinando l’interesse funzionalizzato. Una diffida o una contestazione collegata all’esercizio delle funzioni del RUP non integra, di per sé, un conflitto d’interessi o una grave inimicizia.
• La grave inimicizia rilevante ai fini dell’astensione deve essere reciproca, autonoma rispetto alle funzioni pubbliche, fondata su rapporti personali ed estrinsecata in fatti concreti, precisi e documentati; non ricorre quando la vicenda origina da contrasti inerenti all’esercizio delle funzioni istituzionali.

Come è indicizzato