Sentenza n. 7097/2026 - Roma, Sezione 1Q

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il decreto interministeriale del 6 luglio 2022, che ha certificato il superamento del tetto di spesa per i dispositivi medici e quantificato la quota di ripiano a carico delle imprese fornitrici, il decreto ministeriale del 6 ottobre 2022 sulle linee guida propedeutiche ai provvedimenti regionali, l’accordo Stato-Regioni del 7 novembre 2019 che ha fissato il tetto regionale al 4,4% del fabbisogno sanitario regionale standard, la circolare ministeriale del 29 luglio 2019 e gli ulteriori atti presupposti e connessi. Sono stati dedotti vizi propri degli atti, tra cui violazione di legge ed eccesso di potere, per l’asserita retroattività della fissazione dei tetti regionali, lesione del legittimo affidamento e alterazione dell’equilibrio economico dei contratti di fornitura conclusi all’esito di gare svolte negli anni 2015-2018. La ricorrente ha inoltre prospettato l’illegittimità derivata degli atti per l’incostituzionalità dell’art. 9-ter del d.l. 78/2015, nonché la violazione dei principi eurounitari di tutela dell’affidamento, libertà d’impresa ed evidenza pubblica, degli artt. 3, 41, 53, 101 e 102 Cost. e dell’art. 1 del Protocollo addizionale alla CEDU. È stata altresì contestata la proporzionalità del prelievo, la violazione della neutralità dell’IVA e il difetto di istruttoria e motivazione. In via preliminare, la ricorrente ha chiesto il rinvio della trattazione in attesa degli appelli avverso precedenti sentenze del TAR sulla medesima vicenda. Le amministrazioni hanno eccepito il difetto di legittimazione passiva della Conferenza permanente Stato-Regioni.

La decisione

Il TAR ha respinto l’istanza di rinvio, rilevando che il rinvio dell’udienza costituisce una scelta discrezionale del giudice, salvo casi tipici, e che la pendenza di analoghi appelli non giustificava la dilazione, anche considerata la pendenza del giudizio dal 2023 e la sua trattazione nell’ambito di un’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato. Ha respinto anche l’istanza di estromissione della Conferenza permanente Stato-Regioni, ritenendo che essa avesse assunto intese e decisioni incidenti sulle determinazioni impugnate e fosse quindi legittimata passivamente. Nel merito, il Collegio ha richiamato la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024, ritenendo ragionevole e proporzionato il meccanismo del payback quale contributo solidaristico diretto alla razionalizzazione della spesa sanitaria. La disciplina non è stata considerata retroattiva in senso lesivo, poiché già dal 2015 le imprese conoscevano l’esistenza del tetto di spesa e dell’obbligo di concorrere al ripiano in caso di sforamento; il successivo intervento del 2019 avrebbe reso operativo il sistema senza innovare sostanzialmente l’obbligo. La fissazione del tetto regionale al 4,4% del fabbisogno sanitario regionale standard è stata ritenuta prevedibile, anche perché corrispondente al tetto nazionale già vigente dal 2014. Il payback è stato ritenuto estraneo alle procedure di gara e ai singoli contratti, poiché incide ex post sulla sfera patrimoniale complessiva delle imprese e non modifica né la quantità della fornitura né il prezzo contrattuale; non è stata inoltre dimostrata un’eccessiva riduzione dei margini di utile. Il prelievo è stato qualificato come prestazione patrimoniale imposta ai sensi dell’art. 23 Cost., ma non come tributo in senso stretto, con conseguente non applicabilità dei principi propri dell’art. 53 Cost. È stata esclusa la violazione della proporzionalità, poiché il concorso dell’impresa è parametrato all’incidenza percentuale del suo fatturato sulla spesa regionale per dispositivi medici. La censura sulla neutralità dell’IVA è stata superata dal successivo decreto ministeriale del 29 dicembre 2023, che prevede il riferimento al fatturato al netto dell’IVA. Sono state infine respinte le censure di difetto di istruttoria e motivazione, poiché gli atti impugnati sono stati considerati meramente esecutivi di obblighi legislativi. Il ricorso è stato quindi respinto, con compensazione integrale delle spese per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 17, comma 1, lett. c), d.l. 98/2011, convertito dalla l. 111/2011

  Ha introdotto il tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici a livello nazionale e regionale, originariamente ponendo il relativo superamento a carico della regione interessata.

• art. 15, comma 13, lett. f), d.l. 95/2012, convertito dalla l. 135/2012

  Ha fissato, dal 2014, il tetto nazionale per la spesa relativa ai dispositivi medici al 4,4% del fabbisogno sanitario nazionale standard.

• art. 9-ter d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  Ha previsto il concorso delle aziende fornitrici al ripiano del superamento del tetto regionale, secondo quote crescenti e in proporzione all’incidenza del fatturato sulla spesa regionale per dispositivi medici.

• art. 1, comma 557, l. 145/2018

  Ha modificato l’art. 9-ter, comma 8, del d.l. 78/2015, disciplinando la rilevazione del superamento del tetto sulla base del fatturato al lordo dell’IVA e la relativa dichiarazione con decreto ministeriale.

• art. 18, comma 1, d.l. 115/2022, convertito dalla l. 142/2022

  Ha introdotto il comma 9-bis nell’art. 9-ter del d.l. 78/2015, regolando per gli anni 2015-2018 la procedura di individuazione delle aziende soggette al ripiano e di adozione dei provvedimenti regionali.

• art. 8 d.l. 34/2023, convertito dalla l. 56/2023

  Ha istituito un fondo destinato al ripiano del superamento dei tetti 2015-2018 e previsto una riduzione della quota dovuta dalle imprese, nei limiti poi incisi dalla sentenza della Corte costituzionale n. 139 del 2024.

• art. 23 Cost.

  Il payback è stato qualificato come prestazione patrimoniale imposta, i cui elementi essenziali risultano sufficientemente determinati dalla legge.

• art. 53 Cost.

  Il principio di capacità contributiva non è stato ritenuto applicabile, poiché il payback non costituisce un tributo in senso stretto.

• art. 41 Cost.

  La disciplina è stata ritenuta compatibile con la libertà d’iniziativa economica, in quanto misura ragionevole e proporzionata alla razionalizzazione della spesa sanitaria.

• artt. 101 e 102 TFUE

  Il Collegio ha escluso che la disciplina del payback violi tali disposizioni, rinviando alle argomentazioni della Corte costituzionale sulla legittimità del meccanismo.

• art. 4, comma 8-bis, d.l. 198/2022, convertito dalla l. 14/2023

  Ha differito al 30 aprile 2023 il termine per l’adempimento dei fornitori.

• decreto ministeriale 29 dicembre 2023

  Ha previsto, ai fini del versamento delle quote annuali e della gestione del fondo, l’indicazione del fatturato derivante dalla vendita al SSN al netto dell’IVA.

• sentenza Corte costituzionale n. 140/2024

  Ha ritenuto costituzionalmente legittimo il meccanismo del payback per il periodo 2015-2018, escludendo violazioni della libertà d’impresa, della riserva di legge, dell’irretroattività e del legittimo affidamento.

• sentenza Corte costituzionale n. 139/2024

  Ha esteso a tutte le imprese fornitrici la riduzione al 48% della quota di ripiano prevista dall’art. 8, comma 3, del d.l. 34/2023, caducando le procedure e i termini incompatibili con tale estensione.

Massime di principio

• Il meccanismo di payback sui dispositivi medici per gli anni 2015-2018 costituisce una prestazione patrimoniale imposta ai sensi dell’art. 23 Cost., ma non un tributo in senso stretto; pertanto, non gli si applicano i principi propri dell’art. 53 Cost.
• La successiva determinazione del tetto regionale di spesa non rende retroattivo in senso illegittimo il payback quando l’obbligo di concorrere al ripiano e i suoi criteri essenziali erano già previsti dalla legge prima dello svolgimento delle gare e della conclusione dei contratti di fornitura.
• La fissazione del tetto regionale nella misura del 4,4% del fabbisogno sanitario regionale standard è prevedibile per gli operatori del settore quando coincide con il tetto nazionale già vigente, sicché non determina, di per sé, una lesione del legittimo affidamento delle imprese fornitrici.
• Il payback opera esternamente ai contratti di fornitura e alle procedure di gara, incidendo sulla posizione patrimoniale complessiva del fornitore in proporzione al fatturato e non modificando quantità, prezzo o condizioni dei singoli contratti; non altera quindi l’esito delle gare per il solo fatto di imporre un ripiano successivo.
• Gli atti amministrativi che certificano e rendono operativo il payback, quando costituiscono attuazione vincolata di obblighi legislativi e di criteri già normativamente definiti, non sono viziati da difetto di istruttoria o motivazione per il solo fatto di non rinnovare valutazioni discrezionali.
• Nel processo amministrativo il rinvio dell’udienza è normalmente rimesso alla valutazione del giudice e la pendenza di giudizi analoghi in appello non attribuisce alla parte un diritto al rinvio, salvo i casi tipici previsti dalla legge.

Come è indicizzato