Sentenza n. 2567/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

Gli appellanti hanno contestato la sentenza di primo grado deducendo: violazione dell’art. 57 del Regolamento ANAC sul personale, che prevede la definizione del trattamento di quiescenza e previdenza mediante regolamento approvato dall’Autorità in base ai criteri vigenti per l’AGCM e previo accordo con le organizzazioni sindacali; eccesso di potere per insufficiente istruttoria, motivazione inadeguata, contraddittorietà rispetto alla delibera ANAC n. 87/2020 e violazione dei principi di trasparenza, buona fede e leale collaborazione; illegittima reformatio in peius rispetto al regime previdenziale dell’AGCM e alla disciplina transitoria già applicata dall’ANAC, con violazione degli artt. 36 e 38 Cost.; violazione della l. n. 335/1995, dell’art. 59, comma 56, l. n. 449/1997, degli accordi quadro ARAN del 29 luglio 1999 e del 3 agosto 2001 e del d.P.C.M. 20 dicembre 1999; illegittimità del termine del 30 giugno 2025 per l’esercizio dell’opzione tra IFR e TFR con fondo complementare, nonché della previsione dell’applicazione automatica del TFR senza contribuzione datoriale in caso di mancata opzione. La delibera impugnata prevedeva, tra l’altro, la riduzione del 30% dell’IFR, la possibilità di optare tra IFR e TFR più previdenza complementare, specifiche contribuzioni e compensazioni per il periodo 2020-2024 e l’applicazione del TFR senza contribuzione complementare a chi non avesse esercitato l’opzione nel termine.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha rigettato l’appello principale e dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse l’appello incidentale dell’ANAC. Ha ritenuto che l’art. 2, comma 28, l. n. 481/1995 attribuisca alle Autorità indipendenti un potere regolatorio in materia di organizzazione e trattamento giuridico ed economico del personale, tenendo conto dei criteri fissati per l’AGCM ma anche delle specifiche esigenze funzionali e organizzative dell’Autorità. L’art. 57 del Regolamento ANAC, pur prevedendo il previo accordo sindacale, non impedisce all’Autorità di adottare una disciplina provvisoria e unilaterale quando l’accordo non sia stato raggiunto. Tale soluzione è stata ricondotta ai principi generali espressi dall’art. 40, comma 3-ter, d.lgs. n. 165/2001 e direttamente all’art. 97 Cost., al fine di evitare vuoti regolatori e pregiudizi alla funzionalità amministrativa, purché siano state effettivamente svolte trattative sindacali e l’intervento resti provvisorio. Nel caso concreto, il requisito è stato ritenuto soddisfatto dai numerosi tavoli e interlocuzioni svolti nell’arco di circa quattro anni, senza raggiungimento di un’intesa. La delibera ANAC n. 87/2020 è stata qualificata come atto limitato alla determinazione provvisoria dei criteri per gli accantonamenti previdenziali, non come disciplina generale del trattamento di quiescenza, sicché non ostava all’adozione della delibera n. 599/2024. Sono state respinte anche le censure di difetto di istruttoria e violazione della buona fede, poiché l’ANAC aveva perseguito l’intesa sindacale e, dopo le ordinanze cautelari del TAR, aveva messo a disposizione dei dipendenti i dati retributivi, previdenziali e fiscali necessari per una scelta consapevole. È stata esclusa la reformatio in peius, perché il rinvio alla disciplina AGCM riguarda i criteri, non impone una parificazione automatica delle percentuali o degli importi, restando salva l’autonomia organizzativa dell’ANAC. La disciplina è stata inoltre ritenuta coerente con il progressivo passaggio dal modello retributivo a quello contributivo e con gli obiettivi di sostenibilità finanziaria. Infine, il termine per l’opzione è stato ritenuto legittimo, in quanto accompagnato dalla trasmissione ai dipendenti delle informazioni individuali necessarie a valutare i regimi alternativi. Le spese sono state compensate in ragione della natura delle questioni.

Norme richiamate

• art. 2, comma 28, l. n. 481/1995

  “ciascuna Autorità amministrativa indipendente ha potere regolatorio in tema di organizzazione interna, funzionamento, pianta organica del personale di ruolo, ordinamento delle carriere, nonché [...] il trattamento giuridico ed economico del personale”

  La norma riconosce alle Autorità indipendenti autonomia regolatoria sul trattamento del personale, nel rispetto dei criteri fissati per l’AGCM e delle proprie specifiche esigenze funzionali e organizzative.

• art. 57 del Regolamento sull’ordinamento giuridico ed economico del personale ANAC

  “Il trattamento di quiescenza e previdenza è definito dal Regolamento in materia, approvato dall’Autorità, in base ai criteri fissati dalla disciplina in vigore per l’AGCM previo accordo con le OO.SS.”

  Il previo accordo sindacale costituisce la modalità ordinaria di definizione della disciplina, ma non esclude, in caso di mancato accordo protratto nel tempo, una regolamentazione provvisoria unilaterale dell’Autorità.

• art. 40, comma 3-ter, d.lgs. n. 165/2001

  “Nel caso in cui non si raggiunga l'accordo per la stipulazione di un contratto collettivo integrativo, qualora il protrarsi delle trattative determini un pregiudizio alla funzionalità dell'azione amministrativa, nel rispetto dei principi di correttezza e buona fede fra le parti, l'amministrazione interessata può provvedere, in via provvisoria, sulle materie oggetto del mancato accordo fino alla successiva sottoscrizione e prosegue le trattative al fine di pervenire in tempi celeri alla conclusione dell'accordo”

  Pur non essendo direttamente applicabile all’ANAC, esprime un principio generale secondo cui l’amministrazione può adottare una disciplina provvisoria sulle materie non definite dall’accordo, quando il protrarsi delle trattative pregiudichi la funzionalità amministrativa, mantenendo l’impegno a proseguire il confronto.

• art. 97 Cost.

  Il principio di buon andamento consente di ricavare la legittimità di una regolamentazione provvisoria e unilaterale necessaria a evitare vuoti normativi o regolatori, quando sia fallito un serio e prolungato confronto con le organizzazioni sindacali.

• art. 52-quater d.l. n. 50/2017, convertito dalla l. n. 96/2017

  “L'Autorità nazionale anticorruzione definisce, con propri regolamenti, la propria organizzazione, il proprio funzionamento e l'ordinamento giuridico ed economico del proprio personale secondo i principi contenuti nella legge 14 novembre 1995, n. 481”

  La disposizione consolida l’autonomia regolamentare dell’ANAC in materia di ordinamento giuridico ed economico del personale secondo i principi della disciplina delle Autorità indipendenti.

• artt. 36 e 38 Cost.

  Le censure fondate su tali disposizioni non sono state ritenute idonee a dimostrare l’illegittimità della disciplina previdenziale transitoria adottata dall’ANAC.

• art. 81 Cost.

  Il giudice ha richiamato, insieme all’art. 97 Cost., la sostenibilità finanziaria quale elemento coerente con il progressivo passaggio dal modello retributivo a quello contributivo.

Massime di principio

• Quando un regolamento di un’Autorità indipendente prevede il previo accordo con le organizzazioni sindacali per disciplinare una materia, il mancato raggiungimento dell’accordo non impedisce in assoluto l’adozione di una disciplina provvisoria unilaterale, purché siano state svolte trattative effettive e prolungate, sussista l’esigenza di evitare un vuoto regolatorio o un pregiudizio alla funzionalità amministrativa e l’Autorità continui a perseguire l’accordo definitivo.
• Il principio espresso dall’art. 40, comma 3-ter, d.lgs. n. 165/2001 può operare, anche al di fuori dell’ambito soggettivo diretto della disposizione, quale criterio generale ricavabile dai principi di buon andamento, correttezza e buona fede dell’azione amministrativa.
• Il rinvio regolamentare ai criteri vigenti presso un’altra Autorità indipendente non comporta un obbligo di integrale parificazione dei trattamenti economici o previdenziali, quando la disciplina di rinvio salva le specifiche esigenze funzionali e organizzative dell’Autorità destinataria del rinvio.
• Un atto transitorio che disciplina soltanto i criteri di accantonamento delle somme previdenziali non esaurisce necessariamente la potestà regolatoria dell’amministrazione in materia di trattamento di quiescenza e non impedisce l’adozione successiva di una disciplina provvisoria più ampia.
• La fissazione di un termine per l’esercizio dell’opzione tra regimi previdenziali alternativi è legittima quando l’amministrazione fornisca agli interessati dati individuali completi e strumenti informativi idonei a consentire una scelta consapevole e ponderata.
• La buona fede dell’amministrazione nella conduzione del confronto sindacale può essere desunta dalla pluralità e dalla durata delle interlocuzioni, salvo che sia provata una condotta ostruzionistica o meramente apparente.

Come è indicizzato