Corte di giustizia, Sentenza C-798/18

Modifica di un regime di incentivi fotovoltaici e compatibilità con il diritto UE

La pronuncia, resa in due rinvii pregiudiziali del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, riguarda la legittimità di una rimodulazione italiana degli incentivi alla produzione di energia elettrica da impianti solari fotovoltaici. Le questioni investono la direttiva 2009/28/CE, la Carta dei diritti fondamentali, i principi di certezza del diritto e tutela del legittimo affidamento, nonché la Carta dell’energia.

Fatti e procedimento principale

I ricorrenti nei procedimenti principali sono associazioni e imprese operanti nel settore fotovoltaico, titolari di impianti di potenza superiore a 200 kW, che avevano ottenuto tariffe incentivanti in base al decreto legislativo n. 387/2003 e al decreto legislativo n. 28/2011, con convenzioni stipulate con il GSE. Con l’articolo 26 del decreto-legge n. 91/2014, attuato da decreti ministeriali del 16 e 17 ottobre 2014, il regime è stato modificato: per il secondo semestre 2014 il pagamento è stato parzialmente differito e, dal 1° gennaio 2015, le tariffe sono state rimodulate secondo diverse opzioni, tutte meno favorevoli rispetto al sistema precedente.

Normativa rilevante

La Corte richiama in particolare:

• l’articolo 3, paragrafo 3, lettera a), della direttiva 2009/28/CE, che consente agli Stati membri di applicare regimi di sostegno;
• i considerando 14 e 25 della direttiva, rilevanti per la stabilità degli obiettivi e per la facoltà degli Stati di controllare costi ed effetti dei regimi nazionali;
• gli articoli 16 e 17 della Carta;
• l’articolo 10 della Carta dell’energia, letto alla luce dell’articolo 216, paragrafo 2, TFUE;
• le norme nazionali italiane che avevano istituito e poi rimodulato gli incentivi.

Ragionamento della Corte sulla direttiva 2009/28/CE

La Corte osserva che la direttiva 2009/28/CE non impone agli Stati membri di istituire regimi di sostegno; il termine "possono" nell’articolo 3, paragrafo 3, lettera a), esprime un potere discrezionale. Ne consegue che gli Stati membri restano liberi di adottare, modificare o sopprimere tali regimi, purché siano comunque raggiunti gli obiettivi nazionali previsti dalla direttiva. Tuttavia, nell’esercizio di tale discrezionalità, gli Stati membri devono rispettare i principi generali del diritto dell’Unione, in particolare certezza del diritto e tutela del legittimo affidamento. Perciò la direttiva non osta in sé a una modifica del regime di sostegno, se la disciplina nazionale rispetta tali principi.

Carta dei diritti fondamentali: articolo 17

La Corte precisa che l’articolo 17 della Carta tutela diritti patrimoniali acquisiti, non meri interessi economici o opportunità commerciali. Nel caso concreto, gli incentivi erano previsti nell’ambito di un regime di sostegno e confermati da convenzioni, ma non costituivano un credito già esigibile e immutabile per l’intera durata del rapporto. Richiamando la giurisprudenza sulla nozione di "bene" e sulla tutela di crediti o redditi futuri, la Corte rileva che, per essere protetto dall’articolo 17, il diritto all’incentivo deve costituire una posizione giuridica acquisita. Poiché gli incentivi erano solo previsti ma non ancora dovuti, la modifica legislativa non integra una privazione del diritto di proprietà ai sensi dell’articolo 17.

Carta dei diritti fondamentali: articolo 16

Quanto alla libertà d’impresa, la Corte osserva che le convenzioni con il GSE erano basate su contratti-tipo e non lasciavano agli operatori un vero potere negoziale sul contenuto delle clausole; inoltre, per gli accordi successivi al 31 dicembre 2012, il GSE si era riservato la facoltà di modificare unilateralmente le condizioni in caso di evoluzione normativa. La modifica legislativa non è quindi stata considerata una violazione della libertà contrattuale né una restrizione della libertà d’impresa, poiché gli incentivi non ancora dovuti non possono essere qualificati come risorse economiche già nella piena disponibilità degli operatori.

Principi di certezza del diritto e legittimo affidamento

La Corte ribadisce che il principio di certezza del diritto esige norme chiare, precise e prevedibili, specialmente quando incidono sfavorevolmente sugli operatori economici. Il legittimo affidamento può essere invocato solo da chi abbia ricevuto garanzie precise tali da generare aspettative fondate; non può invece essere invocato da un operatore prudente e avveduto quando la normativa lascia intendere la possibilità di future modifiche. Nel caso di specie, il quadro normativo nazionale, la limitazione temporale e quantitativa degli incentivi, la previsione di tariffe decrescenti e la riserva di modifica risultavano elementi idonei a rendere prevedibile una revisione del regime. Inoltre, le misure impugnate non erano retroattive perché si applicavano solo agli incentivi futuri, già previsti ma non ancora esigibili.

Carta dell’energia

La Corte richiama l’articolo 216, paragrafo 2, TFUE e osserva che l’articolo 10 della Carta dell’energia tutela gli investitori di altre parti contraenti. Nel caso concreto non risulta che i ricorrenti avessero tale qualità né che avessero dedotto la violazione dell’articolo 10 in quanto investitori esteri. Di conseguenza, la disposizione della Carta dell’energia è stata ritenuta non applicabile ai procedimenti principali.

Decisione

La Corte risponde che l’articolo 3, paragrafo 3, lettera a), della direttiva 2009/28/CE e gli articoli 16 e 17 della Carta, letti alla luce dei principi di certezza del diritto e tutela del legittimo affidamento, non ostano a una normativa nazionale che riduca o rinvii il pagamento degli incentivi fotovoltaici già previsti ma non ancora dovuti, anche se originariamente riconosciuti con decisioni amministrative e convenzioni con una società pubblica. La valutazione concreta della conformità della normativa nazionale ai principi richiamati è rimessa al giudice del rinvio, che deve tener conto di tutti gli elementi rilevanti.