Sentenza n. 13783/2026 - Roma, Sezione 1T

Esito

La controversia

La società ha impugnato, mediante ricorso straordinario successivamente trasposto in sede giurisdizionale, il decreto ministeriale del 6 luglio 2022 di certificazione del superamento dei tetti di spesa, il decreto ministeriale del 6 ottobre 2022 contenente le linee guida per i provvedimenti regionali, gli accordi Stato-Regioni, la circolare ministeriale e il decreto della Regione Veneto n. 172 del 13 dicembre 2022. Ha dedotto: violazione dell’art. 97 Cost. e della legge n. 241/1990, difetto di istruttoria e motivazione, violazione del giusto procedimento, del contraddittorio e del diritto di difesa; violazione dei principi di buona amministrazione, efficacia, economicità, affidamento, trasparenza e correttezza, nonché contraddittorietà, disparità di trattamento, travisamento, irragionevolezza e illogicità; violazione della disciplina dell’evidenza pubblica; illegittimità costituzionale del meccanismo di payback per contrasto con gli artt. 3, 23, 41, 42, 53 e 97 Cost.; violazione degli artt. 16, 41 e 52 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea e dell’art. 1 del Primo Protocollo addizionale alla CEDU. In particolare, la ricorrente ha contestato la determinazione tardiva e retroattiva dei tetti regionali, la trasparenza e la metodologia di calcolo del superamento, l’inclusione dell’IVA e l’assenza di scorporo dei costi accessori dal fatturato, nonché l’incidenza del payback sulle gare e sui contratti di fornitura.

La decisione

Il ricorso è stato rigettato quanto alle censure rivolte agli atti statali e agli atti generali presupposti. Il TAR ha ritenuto che il meccanismo di payback fosse conoscibile sin dal 2015, prima delle gare relative agli anni interessati, sia quanto alle quote di ripiano a carico dei fornitori sia quanto al criterio proporzionale basato sull’incidenza del fatturato. La fissazione successiva dei tetti regionali non ha quindi leso il legittimo affidamento, essendo già noto il tetto nazionale del 4,4%, poi assunto anche per le Regioni. Il decreto ministeriale del 6 luglio 2022 ha indicato in modo chiaro i dati contabili utilizzati, la metodologia e gli importi dello scostamento; il decreto del 6 ottobre 2022 ha definito le modalità di ricognizione delle fatture e di calcolo del fatturato. Non era dovuto un contraddittorio procedimentale generalizzato con tutte le imprese, poiché avrebbe determinato una cogestione non prevista della spesa sanitaria e un inutile aggravamento dell’istruttoria. È stata ritenuta legittima la considerazione del fatturato al lordo dell’IVA, in quanto lo Stato e le Regioni operano come consumatori finali, e il fatturato rilevante comprende il prezzo dei dispositivi, senza scorporo dei costi sostenuti dal fornitore. Le censure costituzionali ed eurounitarie sono state respinte sulla base dei principi affermati dalla Corte costituzionale nelle sentenze n. 140 del 2024 e nn. 139 e 140 del 2025. Il payback è stato ritenuto estraneo alle procedure di gara e ai singoli contratti, perché opera esternamente sulla situazione patrimoniale complessiva dei fornitori e non modifica quantità, prezzi o risultati delle gare. Il TAR ha invece dichiarato il difetto di giurisdizione amministrativa sull’impugnazione del decreto regionale n. 172 del 13 dicembre 2022. Tale atto svolge una funzione meramente tecnico-contabile e ricognitiva, vincolata dalla disciplina statale e dai dati già certificati, senza esercizio di potere autoritativo o discrezionalità. La controversia relativa al corretto calcolo dell’importo dovuto riguarda pertanto un diritto soggettivo patrimoniale e spetta al giudice ordinario. È stata dichiarata la possibilità di riassunzione davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 9-ter d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  Il testo richiama i commi 8, 9 e 9-bis.

  La norma disciplina il tetto di spesa per i dispositivi medici, la rilevazione del superamento sulla base del fatturato al lordo dell’IVA, le quote di ripiano e l’individuazione regionale delle aziende obbligate.

• art. 9-ter, comma 8, d.l. 78/2015

  Il superamento del tetto di spesa deve essere rilevato sulla base del fatturato di ciascuna azienda al lordo dell’IVA.

  Il fatturato rilevante comprende l’IVA e riguarda il prezzo dei dispositivi forniti, senza scorporo dei costi sostenuti dall’azienda.

• art. 9-ter, comma 9, d.l. 78/2015

  Le quote di ripiano sono pari al 40 per cento per il 2015, al 45 per cento per il 2016, al 50 per cento per il 2017 e al 50 per cento per il 2018.

  La norma predetermina la quota di contribuzione dei fornitori al ripiano.

• art. 9-ter, comma 9-bis, d.l. 78/2015

  Le Regioni e le Province autonome definiscono l’elenco delle aziende fornitrici soggette al ripiano per ciascun anno, previa verifica della documentazione contabile.

  La disposizione attribuisce alle Regioni un’attività attuativa, ricognitiva e tecnico-contabile, senza margini di discrezionalità nella determinazione del tetto o dello scostamento.

• art. 11 c.p.a.

  La causa può essere riassunta davanti al giudice ordinario entro il termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato della pronuncia.

  La norma consente la prosecuzione del giudizio davanti al giudice munito di giurisdizione.

• art. 74 c.p.a.

  Il Collegio rinvia ai precedenti giurisprudenziali riguardanti questioni analoghe.

  La disposizione è utilizzata per motivare la decisione mediante richiamo a precedenti conformi.

• art. 87, comma 4-bis, c.p.a.

  L’udienza è stata svolta in modalità telematica.

  Disciplina la trattazione dell’udienza secondo le modalità indicate nel provvedimento.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  È stato formulato avviso alle parti del possibile profilo d’inammissibilità per difetto di giurisdizione.

  Ha consentito il contraddittorio sul rilievo officioso relativo alla giurisdizione.

• art. 133 c.p.a.

  Il giudizio esclude l’ipotesi di giurisdizione esclusiva.

  Il riparto è stato risolto applicando il criterio del petitum sostanziale tra diritto soggettivo e interesse legittimo.

• art. 97 Cost.

  È richiamato in relazione ai principi di buon andamento, imparzialità ed efficienza dell’azione amministrativa; le relative censure sono state respinte.

• art. 23 Cost.

  La Corte costituzionale, richiamata dal TAR, ha ritenuto che la disciplina legislativa del payback garantisca la riserva di legge mediante indicazioni sufficienti sulla procedura e sui criteri di ripianamento.

• art. 3 Cost.

  Le censure di irragionevolezza e disparità di trattamento sono state respinte.

• art. 41 Cost.

  La disciplina non è stata ritenuta lesiva della libertà d’impresa, non essendo stato dimostrato un sacrificio eccessivo dei margini di utile.

• art. 42 Cost.

  La censura relativa alla proprietà è stata respinta nel quadro del giudizio di proporzionalità del meccanismo di ripiano.

• art. 53 Cost.

  La censura è stata respinta, non essendo il payback qualificato come prelievo tributario arbitrario.

• art. 16 Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea

  La disciplina non è stata ritenuta lesiva della libertà d’impresa.

• art. 41 Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea

  Non è stata ravvisata una violazione dei principi di buona amministrazione e affidamento.

• art. 52 Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea

  Le limitazioni dedotte sono state ritenute giustificate e proporzionate secondo la disciplina applicabile.

• art. 1 Primo Protocollo addizionale CEDU

  Non è stata ravvisata una lesione sproporzionata dei beni patrimoniali delle imprese fornitrici.

Massime di principio

• Nel meccanismo di payback dei dispositivi medici per gli anni 2015-2018, la conoscibilità sin dal 2015 dell’esistenza del tetto di spesa e dell’obbligo di ripiano esclude, in linea generale, la lesione del legittimo affidamento derivante dalla successiva determinazione dei tetti regionali e dalla concreta quantificazione degli importi dovuti.
• La determinazione del superamento del tetto di spesa per dispositivi medici può essere effettuata sulla base dei dati contabili risultanti dalla voce BA0210 del modello CE e del fatturato delle aziende al lordo dell’IVA, senza scorporare i costi sostenuti dal fornitore, quando l’amministrazione acquirente assume la qualità di consumatore finale.
• Gli atti statali che certificano il superamento del tetto e definiscono i criteri e le modalità del ripiano soddisfano gli obblighi di trasparenza e di motivazione quando indicano i dati contabili utilizzati, la metodologia di calcolo, gli scostamenti e le quote poste a carico dei fornitori.
• Non è necessario instaurare un contraddittorio procedimentale generalizzato con tutte le imprese fornitrici nell’attività di certificazione e quantificazione del payback, se la disciplina applicabile predetermina criteri e dati contabili e la partecipazione generalizzata comporterebbe una non prevista cogestione della spesa sanitaria.
• Il payback dei dispositivi medici opera esternamente rispetto alle procedure di gara e ai singoli contratti di fornitura: non modifica l’esito della gara, le quantità acquistate o il prezzo contrattuale, ma incide successivamente sulla situazione patrimoniale complessiva del fornitore secondo criteri normativamente predeterminati.
• La controversia sull’importo concretamente dovuto dal singolo fornitore in base al provvedimento regionale attuativo del payback appartiene alla giurisdizione ordinaria quando l’attività regionale è meramente ricognitiva, tecnico-contabile e vincolata, poiché riguarda un diritto soggettivo patrimoniale e non l’esercizio di un potere autoritativo.

Come è indicizzato