Sentenza n. 2060/2026 - Catania, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la conclusione negativa della conferenza di servizi relativa al progetto definitivo per la realizzazione di un porto turistico alla radice della diga foranea del Porto di Catania, chiedendo anche il risarcimento dei danni. Ha dedotto, tra l'altro, la violazione dell'art. 6 del d.P.R. 509/1997 e dell'art. 34 TUEL, sostenendo che il progetto, difforme dagli strumenti urbanistici, avrebbe dovuto essere definito mediante accordo di programma; la violazione degli artt. 5 e 6 del d.P.R. 509/1997, assumendo che le amministrazioni non potessero sollevare, nella fase del progetto definitivo, ostacoli non emersi nella fase preliminare; la violazione dei termini della conferenza di servizi; la violazione della disciplina anticorruzione per omessa rilevazione di un asserito conflitto di interessi dell'Autorità di Sistema Portuale; l'illegittimità dei pareri negativi dell'Autorità portuale, della Direzione Urbanistica comunale e di RFI; la violazione dei principi di proporzionalità, buona amministrazione, leale collaborazione e trasparenza. Con motivi aggiunti ha impugnato la delibera dell'Autorità di Sistema Portuale che approvava il nuovo PRP, deducendo l'incompetenza dell'Autorità a pianificare aree esterne alla propria circoscrizione territoriale, il mancato recepimento delle prescrizioni della VAS e dei pareri della Soprintendenza, l'omessa considerazione delle interferenze ferroviarie, la violazione della disciplina della fascia costiera e il difetto di coinvolgimento degli enti competenti. Ha inoltre formulato domanda risarcitoria per costi di progettazione e VIA, ritardi, perdita di ricavi, perdita di chance, danno emergente e lucro cessante.

La decisione

Il TAR ha respinto l'istanza di rinvio dell'udienza, ritenendo insussistenti i casi eccezionali richiesti dall'art. 73, comma 1-bis, c.p.a. Ha dichiarato infondate le eccezioni di tardività relative ai pareri resi nella conferenza di servizi, al DPSS e all'atto di indirizzo PUG, precisando che tali atti non avevano immediata lesività: i pareri erano endoprocedimentali, mentre DPSS e atto di indirizzo avevano natura programmatoria e non provvedimentale. Ha estromesso il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti dal ricorso introduttivo e dai motivi aggiunti per carenza di legittimazione passiva, non essendo titolare di un interesse qualificato alla conservazione degli atti impugnati. Nel merito, ha respinto il ricorso introduttivo. Ha ritenuto legittimo il ricorso alla conferenza di servizi quale sede istruttoria e decisoria preliminare all'eventuale accordo di programma: in assenza del consenso unanime delle amministrazioni, non sussisteva l'obbligo di predisporre o motivare il mancato perfezionamento di uno schema di accordo. Ha escluso che i pareri favorevoli o condizionati espressi sul progetto preliminare vincolassero le amministrazioni nella successiva valutazione del progetto definitivo, essendo emersi nuovi elementi, aggiornamenti normativi e specifiche criticità progettuali. Ha qualificato come ordinatori e acceleratori i termini di conclusione dei lavori della conferenza di servizi, il cui superamento non determina l'illegittimità dell'atto finale, ferma la possibilità di azionare la tutela contro il silenzio e di provare un eventuale danno da ritardo. Ha escluso il conflitto di interessi dell'Autorità portuale, titolare di un interesse pubblico direttamente inciso dal progetto, e ha ritenuto legittimi i pareri negativi della Direzione Urbanistica e di RFI. In particolare, RFI poteva negare discrezionalmente la deroga al divieto di costruzione entro la fascia ferroviaria, essendo la deroga soltanto facoltativa e prevalendo le esigenze di sicurezza pubblica. La domanda risarcitoria è stata respinta per mancata prova dell'illegittimità, del nesso causale, dell'elemento soggettivo e del danno; il mero superamento del termine procedimentale non integra, da solo, un danno risarcibile e occorre dimostrare la spettanza del bene della vita. Quanto ai motivi aggiunti, il TAR li ha accolti parzialmente. Ha accertato la nullità parziale della delibera di approvazione del PRP, per incompetenza assoluta dell'Autorità di Sistema Portuale nella parte in cui il Piano pianificava aree esterne alla circoscrizione territoriale vigente al momento dell'approvazione. L'Autorità avrebbe dovuto attendere la conclusione del procedimento di modifica dei confini previsto dall'art. 6, comma 15, della l. 84/1994 e dall'art. 17, comma 2, della l. 400/1988; l'avvio di tale procedimento non era sufficiente a radicare la competenza. Il vizio è stato ricondotto all'art. 21-septies l. 241/1990, con nullità parziale dell'atto. Le ulteriori censure sui contenuti ambientali, paesaggistici, urbanistici e ferroviari del PRP sono state in parte assorbite, in applicazione dell'art. 34, comma 2, c.p.a., e in parte respinte. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 73, comma 1-bis, c.p.a.

  Il rinvio della trattazione della causa è disposto solo per casi eccezionali, che sono riportati nel verbale di udienza

  Il rinvio dell'udienza richiede casi eccezionali e gravi ragioni incidenti sulle esigenze fondamentali di difesa; la gestione dei tempi processuali spetta al giudice.

• art. 6 d.P.R. 509/1997

  L'approvazione del progetto definitivo è effettuata: a) in caso di conformità [...] mediante conferenza di servizi; b) in caso di difformità [...] mediante accordo di programma

  L'accordo di programma presuppone il consenso unanime delle amministrazioni interessate; in sua assenza non sussiste l'obbligo di predisporre uno schema di accordo né di motivarne il mancato perfezionamento.

• art. 34 d.lgs. 267/2000

  L'accordo, consistente nel consenso unanime [...] delle amministrazioni interessate

  L'accordo di programma richiede il consenso unanime delle amministrazioni coinvolte e viene formalizzato solo dopo l'esito positivo della conferenza.

• artt. 14-ter l. 241/1990 e art. 19 l.r. Sicilia 7/2019

  I lavori della conferenza si concludono non oltre [...] decorrenti dalla data della riunione

  I termini di conclusione dei lavori della conferenza hanno natura ordinatoria e acceleratoria, salvo espressa previsione di perentorietà; il loro superamento non priva l'amministrazione del potere di provvedere.

• art. 6, comma 5, d.P.R. 509/1997

  La conferenza dei servizi individua, con provvedimento motivato, l'istanza ammessa alle successive fasi della procedura

  L'ammissione del progetto preliminare alle fasi successive non vincola le amministrazioni nella valutazione del progetto definitivo, anche alla luce di fatti nuovi, modifiche normative e specificità progettuali ulteriori.

• artt. 49 e 60 d.P.R. 753/1980

  Lungo i tracciati delle linee ferroviarie è vietato costruire [...] a distanza [...] minore di metri trenta [...] dalla più vicina rotaia

  La deroga alle distanze dalla ferrovia è facoltativa e ampiamente discrezionale; l'assenza di cause ostative costituisce presupposto necessario ma non sufficiente per il rilascio dell'autorizzazione. Il diniego può essere motivato anche mediante il richiamo alla regola generale di tutela della sicurezza pubblica.

• art. 5, commi 1-quinquies, 1-ter, 2-bis e 2-ter, l. 84/1994

  La pianificazione delle aree portuali e retro-portuali è competenza esclusiva dell'Autorità di sistema portuale

  Il PRP è l'unico strumento di pianificazione e governo del territorio nel perimetro di competenza dell'Autorità e non può riguardare aree esterne alla circoscrizione territoriale vigente.

• art. 6, comma 15, l. 84/1994

  Con decreto del Presidente della Repubblica [...] possono essere modificati i limiti territoriali di ciascuna [...] autorità di sistema portuale

  L'estensione della circoscrizione territoriale richiede la conclusione del procedimento regolamentare previsto dalla legge; la mera proposta o l'avvio dell'iter non attribuiscono anticipatamente il potere pianificatorio sulle aree interessate.

• art. 17, comma 2, l. 400/1988

  Il procedimento di modifica dei limiti territoriali dell'Autorità di Sistema Portuale segue la procedura regolamentare, con proposta ministeriale e acquisizione dei pareri e degli atti previsti.

• art. 21-septies l. 241/1990

  È nullo il provvedimento amministrativo che manca degli elementi essenziali, che è viziato da difetto assoluto di attribuzione [...]

  L'esercizio del potere pianificatorio da parte dell'Autorità portuale su aree estranee alla propria circoscrizione configura difetto assoluto di attribuzione e determina la nullità parziale del PRP.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  In nessun caso il giudice può pronunciare con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati

  Accertata la nullità del PRP per incompetenza assoluta su una parte del territorio, il giudice non può anticipare il sindacato sulle valutazioni di merito che l'amministrazione competente dovrà eventualmente rieditare.

• art. 2697, comma 1, c.c.

  Nell'azione risarcitoria il danneggiato deve provare tutti gli elementi costitutivi dell'illecito, compresi illegittimità, colpa, nesso causale ed effettività del danno.

• art. 30 c.p.a.

  La domanda risarcitoria non può fondarsi sulla sola illegittimità dell'atto o sul mero ritardo; occorre dimostrare la spettanza del bene della vita e gli ulteriori presupposti della responsabilità.

Massime di principio

• I pareri espressi dalle amministrazioni nell'ambito di una conferenza di servizi hanno natura endoprocedimentale e, di regola, possono essere impugnati unitamente alla determinazione conclusiva, anche quando il loro contenuto sia sostanzialmente vincolante; l'impugnazione immediata è una facoltà e non un onere, salvo che il parere abbia autonoma e certa efficacia lesiva.
• L'ammissione di un progetto preliminare alle fasi successive della procedura non determina l'esaurimento del potere valutativo delle amministrazioni coinvolte: nella fase relativa al progetto definitivo possono essere rilevati nuovi fatti, modifiche normative, carenze progettuali e incompatibilità non emerse in precedenza.
• Il superamento dei termini previsti per la conclusione dei lavori della conferenza di servizi, in assenza di un'espressa sanzione di invalidità, non determina la perdita del potere di provvedere né l'illegittimità della determinazione tardiva; può tuttavia fondare l'azione contro il silenzio e, se ne ricorrono i presupposti, una domanda risarcitoria.
• La deroga al divieto di edificazione nella fascia di rispetto ferroviaria è oggetto di valutazione discrezionale dell'autorità competente e non costituisce un diritto del privato. L'assenza delle condizioni ostative alla deroga non obbliga l'amministrazione a concederla; il diniego può essere sorretto dalla prevalenza delle esigenze di sicurezza pubblica.
• Il Piano Regolatore Portuale può disciplinare esclusivamente le aree ricomprese nella circoscrizione territoriale dell'Autorità di Sistema Portuale al momento della sua approvazione. L'Autorità che pianifichi aree esterne alla propria circoscrizione, prima della conclusione del procedimento di modifica dei confini territoriali, esercita un potere privo di attribuzione e il PRP è nullo, limitatamente alle previsioni eccedenti tale perimetro.
• Nell'azione risarcitoria proposta contro la pubblica amministrazione il danneggiato deve provare illegittimità, colpa, nesso causale, effettività del danno e spettanza del bene della vita. Il mero superamento del termine procedimentale o la mera illegittimità dell'atto non sono sufficienti a fondare il risarcimento.

Come è indicizzato