Sentenza n. 1593/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ha impugnato la sentenza del TAR Lazio deducendo l’erronea applicazione della disciplina sui titoli di efficienza energetica e delle Linee guida EEN 9/11, nonché violazione degli artt. 3, 6 e 10-bis della legge n. 241/1990, dell’art. 97 Cost. e del principio di leale collaborazione. In particolare, ha contestato la ricostruzione dei concetti di addizionalità e baseline, sostenendo di avere dimostrato, mediante documentazione tecnica, economica e sei casi comparativi, che la realizzazione di gasdotti per la fornitura diretta di azoto e ossigeno non costituiva una soluzione tecnologica ordinaria e non sarebbe stata realizzata senza incentivo. Ha inoltre dedotto il difetto di istruttoria e motivazione del diniego e l’omesso coinvolgimento di ENEA nella valutazione della proposta. Con un secondo motivo ha censurato il rigetto dei motivi aggiunti, sostenendo l’applicabilità sopravvenuta dell’art. 56, comma 7, del d.l. n. 76/2020, che assoggetta il potere di disporre la decadenza o il rigetto degli incentivi ai presupposti dell’art. 21-nonies della legge n. 241/1990.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la sentenza del TAR. Ha affermato che l’addizionalità è un presupposto strutturale per l’accesso ai titoli di efficienza energetica e serve a destinare le risorse pubbliche soltanto a risparmi che non si sarebbero verificati senza incentivo. La baseline deve rappresentare lo scenario controfattuale concretamente plausibile, considerando il contesto infrastrutturale, il mercato, il settore e il momento rilevante. L’onere di dimostrare la correttezza della baseline e l’effettiva addizionalità grava sul proponente. Nel caso concreto, la prossimità a gasdotti esistenti e l’entità dei fabbisogni rendevano l’allacciamento una soluzione tecnicamente ed economicamente plausibile; i costi elevati, le difficoltà autorizzative, le interferenze e il lungo payback non dimostravano, da soli, che l’intervento non sarebbe stato realizzato senza incentivo. Anche l’analisi comparativa prodotta dalla società non era sufficiente, poiché si basava su un numero limitato di casi di mancato allacciamento, senza considerare il complesso delle situazioni analoghe e i soggetti che avevano invece realizzato l’allaccio. Le valutazioni del GSE su addizionalità e baseline costituiscono esercizio di discrezionalità tecnica e non presentavano manifesta illogicità, irragionevolezza o travisamento dei fatti. È stata respinta anche la censura sull’omesso coinvolgimento di ENEA: l’art. 6 del d.m. 28 dicembre 2012 prevede un supporto tecnico non obbligatorio, rimesso alla valutazione del GSE, cui spetta la gestione dell’istruttoria e la decisione sull’ammissibilità. Infine, l’art. 56, comma 7, del d.l. n. 76/2020 non ha efficacia retroattiva automatica sui procedimenti già definiti; l’applicazione del nuovo regime richiede un’apposita istanza del privato ai sensi del comma 8, assente nel caso concreto. Le spese del grado sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 6 d.m. 28 dicembre 2012

  avvalendosi del supporto di ENEA e di RSE

  La previsione disciplina una collaborazione tecnica facoltativa: non impone il coinvolgimento di ENEA in ogni procedimento e la sua omissione non vizia l’istruttoria né il provvedimento finale.

• art. 6 Allegato A alla delibera AEEG 27 ottobre 2011, EEN 9/11

  Il risparmio netto è il risparmio lordo depurato da quello che si sarebbe comunque verificato per effetto dell’evoluzione tecnologica, normativa e del mercato; l’addizionalità costituisce criterio selettivo per l’accesso all’incentivo.

• art. 3 l. 241/1990

  Rilevante nel quadro delle censure sul difetto di motivazione, non accolte perché il diniego era adeguatamente motivato rispetto alla mancata prova dell’addizionalità.

• art. 6 l. 241/1990

  Richiamato nell’ambito delle censure sull’istruttoria; il giudice ha ritenuto adeguata l’attività istruttoria svolta dal GSE.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il procedimento ha previsto il preavviso di rigetto e la valutazione delle osservazioni del proponente; non è stata ravvisata violazione della norma.

• art. 42, comma 3, d.lgs. 28/2011

  Richiamato in relazione alla disciplina sopravvenuta sui provvedimenti concernenti gli incentivi; la censura dell’appellante è stata respinta.

• art. 56, commi 7 e 8, d.l. 76/2020, convertito dalla l. 120/2020

  Il nuovo regime non si applica automaticamente ai procedimenti già definiti prima della sua entrata in vigore; per l’applicazione è necessaria un’apposita istanza del privato.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  I presupposti dell’annullamento d’ufficio rilevano, per effetto della disciplina sopravvenuta, solo secondo le modalità e nei limiti previsti dall’art. 56 del d.l. n. 76/2020, senza automatica applicazione retroattiva.

• art. 12, comma 8, d.m. 11 gennaio 2017

  La formulazione conferma il carattere facoltativo del supporto tecnico di ENEA.

Massime di principio

• Nel sistema dei titoli di efficienza energetica, l’addizionalità è un presupposto strutturale per l’accesso all’incentivo e consente di finanziare soltanto risparmi energetici che non sarebbero stati conseguiti senza il sostegno pubblico, evitando che l’incentivo si trasformi in un sussidio generalizzato.
• La baseline deve rappresentare lo scenario controfattuale concretamente plausibile nel contesto specifico dell’intervento, considerando condizioni infrastrutturali, economiche, settoriali e temporali; non può consistere in una soglia di convenienza economica individuata unilateralmente dal proponente.
• L’onere di dimostrare la correttezza della baseline e l’effettiva addizionalità dell’intervento grava sul soggetto che richiede l’incentivo, secondo il principio di autoresponsabilità; la complessità realizzativa, il lungo periodo di payback o margini di redditività inferiori a quelli ritenuti ottimali non provano, da soli, la necessità dell’aiuto.
• Le valutazioni del GSE sull’addizionalità e sulla congruità della baseline costituiscono esercizio di discrezionalità tecnica e sono sindacabili soltanto in presenza di manifesta illogicità, irragionevolezza o travisamento dei fatti.
• Quando la normativa attribuisce al GSE la competenza a gestire l’istruttoria e a decidere sull’ammissibilità della proposta, la previsione secondo cui il Gestore si avvale del supporto di ENEA non impone il coinvolgimento dell’Agenzia in ogni procedimento, salvo un’espressa previsione di obbligatorietà.
• L’art. 56, comma 7, del d.l. n. 76/2020 non si applica automaticamente ai procedimenti sugli incentivi già definiti prima della sua entrata in vigore; per l’applicazione del nuovo regime è necessaria l’apposita istanza del privato prevista dal comma 8.

Come è indicizzato