Sentenza n. 945/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La controversia riguardava un fondo rustico sito a Molfetta sul quale erano stati accertati nove interventi: vani deposito e ripostiglio, locali wc, un modulo abitativo prefabbricato su ruote, due strutture lignee ombreggianti, una cucina in muratura, un forno, un impianto di depurazione Imhoff e una vasta area pavimentata. Il Comune aveva adottato un’ordinanza di demolizione e ripristino, ritenendo le opere prive di titolo edilizio e comunque carenti dell’autorizzazione paesaggistica, necessaria perché ricadenti nella fascia di 300 metri dalla costa, nonché del nulla-osta della Capitaneria di Porto per le opere entro 30 metri dal demanio marittimo. Dopo il rigetto del ricorso da parte del TAR Puglia, gli interessati hanno proposto appello deducendo violazione degli artt. 3, comma 1, lett. e.5), 6, comma 1, lett. e-bis) ed e-ter), 10 e 33 d.P.R. 380/2001, dell’art. 146 d.lgs. 42/2004, dell’art. 55 Codice della navigazione e dell’art. 3 l. 241/1990, nonché eccesso di potere per difetto di istruttoria, erronea presupposizione, contraddittorietà manifesta e disparità di trattamento. Gli appellanti sostenevano che ciascun manufatto fosse riconducibile all’edilizia libera, perché di dimensioni modeste, amovibile, temporaneo e privo di incidenza volumetrica o di stabile trasformazione del suolo. Sostenevano inoltre l’erronea qualificazione delle opere come nuove costruzioni e richiamavano la presenza di manufatti similari nell’area. È stata inoltre sollevata dall’amministrazione statale un’eccezione di difetto di legittimazione passiva, respinta dal Consiglio di Stato perché la controversia riguardava anche l’assenza dell’autorizzazione paesaggistica.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la sentenza del TAR. Ha ritenuto corretto esaminare le opere nel loro complesso, anziché atomisticamente, poiché la loro stretta vicinanza e la reciproca strumentalità — deposito, servizi igienici, modulo abitativo, strutture ombreggianti, cucina, forno, impianto di depurazione e pavimentazione — dimostravano l’idoneità dell’intervento unitario a soddisfare esigenze residenziali. L’amministrazione deve quindi qualificare unitariamente l’abuso per evitare artificiose frammentazioni dirette a ricondurre singole opere all’edilizia libera o a eludere il titolo necessario. È stata esclusa anche la natura precaria e temporanea delle opere: rileva il criterio funzionale, non quello meramente strutturale, sicché l’amovibilità dei materiali non basta quando le opere sono destinate a soddisfare esigenze non temporanee. La permanenza dei manufatti in loco da anni confermava, inoltre, l’assenza del requisito della temporaneità. La medesima valutazione vale ai fini paesaggistici, poiché l’alterazione del territorio derivante da opere destinate a utilizzazione perdurante non è temporanea, precaria o irrilevante. Il richiamo alla presenza di manufatti similari è stato ritenuto irrilevante, sia perché non adeguatamente descritti e comparati, sia perché l’eventuale esistenza di opere analoghe prive di titolo non rende legittime quelle contestate. È stata dichiarata tardiva la memoria comunale del 13 dicembre 2025 ai sensi dell’art. 73 c.p.a.; irrilevante la documentazione depositata il 4 dicembre 2025. Le spese sono state poste a carico degli appellanti e liquidate complessivamente in euro 3.000, oltre accessori, in favore delle parti appellate costituite.

Norme richiamate

• art. 3, comma 1, lett. e.5), d.P.R. 380/2001

  La qualificazione dell’intervento edilizio deve essere effettuata considerando l’insieme delle opere e il loro complessivo impatto sul territorio.

• art. 6, comma 1, lett. e-bis) ed e-ter), d.P.R. 380/2001

  Le opere non possono essere ricondotte all’edilizia libera mediante una valutazione atomistica quando, nel loro complesso, sono funzionali a esigenze abitative non temporanee.

• art. 10 d.P.R. 380/2001

  La necessità del titolo edilizio va verificata in relazione alla qualificazione unitaria dell’intervento concretamente realizzato.

• art. 33 d.P.R. 380/2001

  La demolizione e il ripristino costituiscono conseguenze sanzionatorie dell’intervento edilizio eseguito senza il necessario titolo.

• art. 146 d.lgs. 42/2004

  Le opere ricadenti nella fascia costiera soggetta a tutela paesaggistica non possono essere realizzate in assenza della necessaria autorizzazione paesaggistica; la loro precarietà non può essere affermata quando soddisfano esigenze perduranti.

• art. 55 Codice della navigazione

  Per le opere ricadenti nella zona prossima al demanio marittimo è necessario il nulla-osta dell’autorità marittima, ove previsto.

• art. 3 l. 241/1990

  La motivazione e la corretta rappresentazione dei presupposti dell’azione amministrativa risultano soddisfatte mediante l’accertamento dello stato dei luoghi e l’indicazione delle opere prive dei necessari titoli.

• art. 73 c.p.a.

  La memoria depositata oltre i termini processuali è tardiva e non può essere valutata; la documentazione depositata tempestivamente ma ritenuta irrilevante non incide sulla decisione.

Massime di principio

• Nella valutazione di un abuso edilizio, le opere devono essere considerate unitariamente quando, per collocazione, caratteristiche e reciproca strumentalità, concorrono a realizzare un unico intervento funzionale; non è consentito frazionarle artificialmente per ricondurre singoli manufatti all’edilizia libera o per eludere il titolo edilizio richiesto.
• La precarietà di un manufatto deve essere valutata secondo un criterio funzionale: l’amovibilità dei materiali o l’assenza di opere murarie non sono sufficienti quando l’opera è destinata a soddisfare esigenze non temporanee o a permanere stabilmente nel tempo.
• Ai fini della tutela paesaggistica, un insieme di opere destinato a un’utilizzazione perdurante determina un’alterazione non temporanea né irrilevante del territorio, anche se alcuni manufatti sono materialmente amovibili.
• La presenza di manufatti analoghi privi di titolo non dimostra l’illegittimità dell’ordinanza di demolizione né rende legittime le opere contestate; il raffronto può assumere rilievo solo in presenza di una puntuale descrizione e comparazione delle situazioni.
• L’amministrazione può adottare la sanzione demolitoria sulla base dell’accertamento complessivo dello stato dei luoghi, indicando la pluralità delle opere prive dei titoli edilizi, paesaggistici o demaniali necessari.

Come è indicizzato