Sentenza n. 1087/2026 - Firenze, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente ha contestato la sanzione sostenendo di non essere responsabile dell’abusivo mutamento di destinazione d’uso, realizzato da terzi, e di non avere la materiale disponibilità dell’immobile. Ha dedotto la violazione dell’art. 31, comma 4-bis, del d.P.R. 380/2001, della legge n. 689/1981, dell’art. 23 Cost. e dei principi di legalità, proporzionalità e adeguatezza; l’illegittimità derivante dalla mancata notifica degli atti all’occupante ritenuto effettivo responsabile; il difetto di motivazione, istruttoria e valutazione dei presupposti, in particolare quanto all’applicazione della sanzione nella misura massima di 20.000 euro e alla mancata sanzionabilità dell’occupante; nonché la violazione dei principi di certezza dell’azione amministrativa, trasparenza, leale collaborazione e legittimo affidamento, in ragione del tempo trascorso dall’ordine di ripristino. Il Comune ha eccepito la tardività dell’impugnazione della precedente ordinanza e il consolidamento dell’accertamento dell’abuso e della quantificazione della sanzione, chiedendo il rigetto del ricorso.

La decisione

Il ricorso è stato dichiarato irricevibile per tardività nella parte relativa alla precedente ordinanza di ripristino, ormai non più contestabile. Il primo motivo è stato respinto: la sanzione per inottemperanza può essere applicata anche al proprietario, quale soggetto incluso nella nozione di responsabile dell’abuso, salvo che dimostri non solo la propria estraneità materiale all’abuso, ma anche di avere adottato iniziative concrete e idonee a impedirne la prosecuzione o a ripristinare lo stato dei luoghi. Nel caso concreto la proprietaria aveva consentito all’occupante di entrare e permanere nell’immobile, non aveva provato l’accordo temporaneo dedotto e non aveva dimostrato di avere intrapreso diffide o altre iniziative ultimative; la denuncia per percosse e la definizione del procedimento penale mediante oblazione non provavano l’estraneità all’abuso. È stato respinto anche il motivo relativo alla mancata notifica all’occupante: tale omissione può incidere sull’efficacia dell’atto nei confronti del destinatario pretermesso, ma non sulla legittimità dell’ordinanza notificata alla proprietaria. Il terzo motivo è stato accolto limitatamente al difetto di motivazione sulla quantificazione della sanzione nella misura massima. Fuori dai casi in cui la legge impone automaticamente il massimo edittale per abusi su aree o edifici soggetti ai vincoli indicati dall’art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001, l’amministrazione deve motivare, secondo criteri di congruità e proporzionalità, la scelta dell’importo. Poiché non risultava alcun vincolo e l’ordinanza non offriva alcuna giustificazione, neppure per relationem, l’atto è stato annullato limitatamente alla determinazione della sanzione in 20.000 euro, con obbligo per il Comune di riesercitare il potere e rideterminare l’importo con congrua motivazione. È stato respinto il motivo relativo alla mancata sanzione dell’occupante, essendo stata ritenuta non irresponsabile la proprietaria. È stato infine respinto il motivo sul legittimo affidamento: il decorso del tempo non consolida un affidamento tutelabile rispetto a opere abusive, soprattutto in presenza della mancata impugnazione dell’ordine di ripristino e dell’inerzia della proprietaria nel promuovere iniziative concrete. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001

  La sanzione amministrativa pecuniaria è compresa tra 2.000 euro e 20.000 euro; per gli abusi realizzati sulle aree e sugli edifici indicati dal comma 2 dell’articolo 27 è sempre irrogata nella misura massima.

  La sanzione può essere irrogata anche al proprietario rientrante nella nozione di responsabile dell’abuso. Fuori dai casi in cui la misura massima è obbligatoria per legge, la scelta dell’importo deve essere motivata secondo criteri di congruità e proporzionalità.

• art. 31, commi 3 e 4, d.P.R. 380/2001

  Gli effetti sanzionatori dell’inottemperanza all’ordine di ripristino possono riguardare il proprietario, salvo che dimostri la propria estraneità all’abuso e l’adozione di iniziative concrete idonee a impedirne la prosecuzione o a ripristinare lo stato dei luoghi.

• art. 196, comma 4-bis, l.r. Toscana n. 65/2014

  Richiamato quale ulteriore base normativa della sanzione amministrativa edilizia; la determinazione dell’importo richiede motivazione congrua quando non ricorre un’ipotesi di applicazione automatica del massimo.

• art. 60 c.p.a.

  Consente la definizione del giudizio con sentenza in forma semplificata quando, sentite le parti, la causa è matura per la decisione.

• art. 3 l. 241/1990

  Impone una motivazione effettiva del provvedimento; il richiamo per relationem è ammissibile solo se l’atto richiamato contiene una giustificazione idonea, che nel caso concreto mancava quanto alla misura massima della sanzione.

• art. 11 l. 689/1981

  Richiamato in relazione ai criteri di proporzionalità e adeguatezza della quantificazione della sanzione amministrativa pecuniaria.

Massime di principio

• La sanzione pecuniaria prevista dall’art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001 può essere irrogata anche al proprietario dell’immobile, quale responsabile dell’abuso in senso normativo, salvo che egli dimostri non soltanto di non avere materialmente realizzato l’abuso, ma anche di avere adottato iniziative concrete e giuridicamente consentite per impedirne la prosecuzione o ottenere il ripristino dello stato dei luoghi.
• La mera estraneità materiale del proprietario alla realizzazione dell’abuso e la perdita della disponibilità di fatto dell’immobile non sono sufficienti a escludere la responsabilità sanzionatoria se il proprietario non prova di avere posto in essere diffide, azioni o altre misure idonee a far cessare l’inottemperanza all’ordine amministrativo.
• La mancata notifica dell’ordinanza edilizia a un altro soggetto ritenuto responsabile dell’abuso incide, nei suoi confronti, sull’efficacia e sulla decorrenza dei termini, ma non determina l’illegittimità dell’ordinanza regolarmente notificata al proprietario destinatario.
• Quando l’abuso non rientra tra quelli per i quali la legge impone automaticamente l’applicazione della sanzione massima, l’amministrazione deve motivare specificamente la scelta dell’importo, secondo criteri di congruità e proporzionalità; il difetto di tale motivazione comporta l’annullamento limitatamente alla quantificazione e impone il riesercizio del potere.
• Il decorso del tempo e l’inerzia dell’amministrazione non fanno sorgere, di regola, un affidamento tutelabile sulla stabilità di una situazione abusiva, specialmente quando il destinatario non abbia impugnato l’ordine di ripristino né adottato iniziative concrete per ottemperarvi.

Come è indicizzato