Sentenza n. 2638/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

L’impresa, affidataria dal 2010 del servizio di pulizia e sanificazione presso strutture dell’ASL, contestava il criterio utilizzato per la revisione prezzi relativa al 2019. L’amministrazione aveva riconosciuto un importo di euro 1.621,11 oltre IVA, applicando l’indice ISTAT FOI al canone di euro 201.512,59, risultante dalla riduzione del corrispettivo disposta nel 2016 per esigenze di contenimento della spesa, senza considerare le rivalutazioni intervenute negli anni precedenti. In primo grado erano stati dedotti la violazione e falsa applicazione dell’art. 115 d.lgs. 163/2006, anche in relazione all’art. 7 dello stesso decreto, l’eccesso di potere per sviamento, erroneità dei presupposti, carenza di istruttoria e di motivazione, ingiustizia manifesta e perplessità, nonché la violazione dell’art. 3 l. 241/1990 per l’assenza di indicazioni sul criterio di liquidazione. L’impresa sosteneva che il canone dovesse essere rivalutato progressivamente anno per anno e che l’indice FOI relativo al 2019 dovesse essere applicato al canone già rivalutato. In appello ha censurato la sentenza del TAR Campania n. 215/2024, che aveva ritenuto corretto il criterio periodico adottato dall’ASL, deducendo error in judicando, erroneità della motivazione, erroneità dei presupposti e sviamento. L’ASL ha difeso il criterio della revisione periodica, non progressiva, del prezzo contrattuale.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello, riformato la sentenza del TAR e accolto il ricorso di primo grado, annullando la deliberazione impugnata. Il Collegio ha distinto tra criterio periodico, consistente nell’applicazione dell’indice FOI dell’anno di riferimento al canone originario senza considerare le rivalutazioni intermedie, e criterio progressivo, consistente nell’applicazione dell’indice all’importo rivalutato anno per anno. Ha ritenuto metodologicamente fallace il criterio periodico adottato dall’ASL, poiché l’indice FOI è costruito mediante concatenamento delle variazioni annuali dei prezzi e non può essere applicato isolatamente al valore monetario originario del 2010 come se fosse rimasto invariato fino al 2019. Una volta scelta dall’amministrazione l’applicazione integrale dell’indice FOI, il calcolo deve tenere conto del rapporto di concatenamento degli indici annuali, mediante variazioni percentuali cumulative o coefficienti di rivalutazione monetaria. Il ricalcolo dovrà tuttavia partire dal canone rideterminato in euro 201.501,59 mensili oltre IVA, decorrente dal 1° febbraio 2016 in forza degli interventi di contenimento della spesa, e considerare la rivalutazione cumulata dal 1° febbraio 2017 al 31 dicembre 2019, non applicandosi la revisione nel primo anno della rinegoziazione. Il Collegio ha precisato che l’indice FOI costituisce un limite massimo e non comporta l’automatica integrale neutralizzazione dell’alea contrattuale: l’amministrazione può riconoscere una percentuale inferiore, purché svolga un’adeguata istruttoria, mentre grava sull’operatore economico l’onere di provare i presupposti della revisione richiesta. Nel caso concreto, però, l’ASL aveva applicato integralmente l’indice FOI senza contestazioni né ulteriori richieste istruttorie, sicché la questione riguardava esclusivamente la corretta tecnica di calcolo. Le spese del doppio grado sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 115 d.lgs. 163/2006

  tutti i contratti ad esecuzione periodica o continuativa relativi a servizi o forniture debbono recare una clausola di revisione periodica del prezzo. La revisione viene operata sulla base di una istruttoria condotta dai dirigenti responsabili dell'acquisizione di beni e servizi

  La revisione prezzi nei contratti di servizi ad esecuzione continuativa deve essere calcolata secondo una metodologia coerente con la dinamica dell’indice utilizzato. Quando l’amministrazione applica integralmente l’indice FOI, deve considerare il concatenamento delle variazioni annuali e non può applicare isolatamente l’indice dell’anno di riferimento al canone originario di molti anni prima.

• art. 3 l. 241/1990

  Il provvedimento di liquidazione della revisione prezzi deve consentire di comprendere il criterio e le modalità di calcolo concretamente adottati.

• art. 7 d.lgs. 163/2006

  Richiamato dall’appellante in relazione alla disciplina della revisione prezzi; il giudice decide la controversia principalmente sulla corretta applicazione dell’art. 115 d.lgs. 163/2006.

• art. 1664 c.c.

  Richiamato quale espressione di un principio generale secondo cui la revisione nei contratti di durata non elimina l’alea contrattuale e opera in presenza di sopravvenienze eccedenti il rischio ordinario.

• art. 81 l. 392/1978

  Richiamato per il riferimento alla pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale degli indici dei prezzi al consumo utilizzati per le rivalutazioni monetarie.

• d.lgs. 231/2002

  Richiamato nell’originaria pretesa dell’impresa per gli interessi moratori, senza che la sentenza disponga una specifica liquidazione degli stessi.

• d.l. 95/2012

  Richiamato quale fonte degli interventi di contenimento della spesa che hanno determinato la riduzione del canone contrattuale.

• d.l. 78/2015, convertito in l. 125/2015

  Richiamato quale fonte degli interventi di revisione della spesa sanitaria che hanno comportato la rideterminazione del canone a decorrere dal 1° febbraio 2016.

Massime di principio

• Quando, nei contratti pubblici di servizi ad esecuzione continuativa soggetti all’art. 115 d.lgs. 163/2006, l’amministrazione riconosce la revisione applicando integralmente l’indice ISTAT FOI, il calcolo deve rispettare la natura concatenata dell’indice e deve cumulare le variazioni annuali del periodo di riferimento, mediante variazioni percentuali o coefficienti di rivalutazione monetaria; non è legittimo applicare isolatamente l’indice dell’ultimo anno al canone originario rimasto invariato per gli anni precedenti.
• La revisione prezzi non ha la funzione di neutralizzare integralmente l’alea propria dei contratti di durata né di azzerare il rischio d’impresa. L’indice FOI costituisce un limite massimo dell’adeguamento, sicché l’amministrazione può riconoscere una percentuale inferiore, ma solo sulla base di un’adeguata istruttoria e di una motivazione comprensibile.
• La rideterminazione legislativa o negoziale del canone contrattuale per finalità di contenimento della spesa interrompe la precedente serie di rivalutazioni: il successivo calcolo della revisione deve assumere come base il canone ridotto e applicare la rivalutazione cumulata soltanto per il periodo successivo alla rideterminazione, senza computare la revisione nel primo anno della rinegoziazione quando ciò risulti dalla disciplina applicabile.
• Il provvedimento di liquidazione della revisione prezzi deve indicare il criterio, la base di calcolo, gli indici applicati e le modalità attraverso cui è stato determinato l’importo, così da rendere verificabile l’esercizio del potere amministrativo e consentire il controllo giurisdizionale.

Come è indicizzato