Tribunale, Sentenza T-255/24

Accesso ai documenti del gruppo "Codice di condotta" e diniego parziale del Consiglio

La sentenza riguarda un ricorso di annullamento ex articolo 263 TFUE proposto da un professore e ricercatore contro la decisione del Consiglio che aveva concesso solo un accesso parziale a documenti scambiati nel quadro della revisione del codice di condotta in materia di tassazione delle imprese. La pronuncia si colloca nell’ambito del regolamento (CE) n. 1049/2001 sull’accesso del pubblico ai documenti istituzionali.

Fatti e svolgimento del procedimento

Il ricorrente aveva chiesto i messaggi di posta elettronica, con allegati, scambiati tra Stati membri, Commissione e Consiglio dal 2019 al 30 maggio 2023 in relazione alla riforma del codice di condotta fiscale. Dopo varie interazioni, il Consiglio identificava 75 messaggi: ne divulgava integralmente 55, ne negava 19 e negava parzialmente uno. Il diniego era fondato sull’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), terzo e quarto trattino, del regolamento n. 1049/2001, previa consultazione degli Stati membri interessati ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 5. Il Tribunale ordinava anche la produzione dei documenti controversi ai sensi dell’articolo 91, lettera c), del regolamento di procedura, senza comunicarli al ricorrente.

Questioni giuridiche esaminate

Il ricorrente contestava:

• il trattamento incompleto o negligente della domanda di accesso;
• l’insufficienza della motivazione sul metodo di ricerca e sul diniego di accesso;
• l’erronea applicazione delle eccezioni per relazioni internazionali e politica finanziaria/economica;
• il mancato rilascio di un accesso parziale;
• uno sviamento di potere.

Obbligo di motivazione e completezza della ricerca

Quanto alla pretesa incompletezza della ricerca dei documenti, il Tribunale ricorda che, quando un’istituzione afferma che non possiede altri documenti oltre a quelli individuati, tale affermazione beneficia di una presunzione di legittimità, superabile solo con indizi pertinenti e concordanti. Nel caso di specie, il ricorrente non ha fornito elementi sufficienti per dimostrare l’esistenza di ulteriori documenti. Il Tribunale respinge anche la censura sulla motivazione del metodo di ricerca: non era necessario indicare in dettaglio sistemi consultati, termini di ricerca o verifiche interne, poiché dal contesto risultava chiaramente che il Consiglio aveva cercato nei luoghi pertinenti, anche dopo le precisazioni fornite dal ricorrente.

Eccezioni dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera a): niente presunzione generale di riservatezza

Il Consiglio sosteneva che i documenti relativi al gruppo "Codice di condotta" dovessero beneficiare di una presunzione generale di riservatezza. Il Tribunale esclude tale tesi: i documenti non appartengono a un fascicolo di procedimento amministrativo o giurisdizionale in corso, non esistono norme specifiche che disciplinino il loro accesso e le conclusioni del Consiglio non possono, da sole, creare un regime di riservatezza sottratto al regolamento n. 1049/2001. Neppure il carattere intergovernativo del gruppo e la competenza fiscale degli Stati membri giustificano una tale presunzione.

Esame concreto dei documenti controversi

Il Tribunale procede a un controllo concreto del contenuto dei documenti prodotti. Ritiene che alcuni passaggi siano effettivamente coperti dalle eccezioni relative:

• alle relazioni internazionali, quando i documenti contengono osservazioni sensibili sui regimi fiscali di paesi terzi, sulle posizioni degli Stati membri e sul possibile impatto su negoziati internazionali;
• alla politica finanziaria, monetaria o economica, quando i documenti rivelano orientamenti o possibili misure future in materia fiscale che potrebbero alterare il contesto normativo e influenzare il comportamento degli operatori economici.

Tuttavia, per tre documenti il Tribunale rileva che il contenuto non giustifica il diniego totale:

• il messaggio della Repubblica italiana del 23 novembre 2021, che contiene solo il ritiro di riserve senza ulteriori dettagli;
• il messaggio della Repubblica d’Austria del 15 ottobre 2021, limitato a osservazioni tipografiche e redazionali;
• la parte occultata del messaggio della Repubblica di Lituania del 24 novembre 2021, relativa a una tabella già resa pubblica in un documento del Consiglio.

Per questi documenti, o per tali parti, il rischio di pregiudizio non è ragionevolmente prevedibile o il contenuto è già sostanzialmente pubblico.

Accesso parziale ex articolo 4, paragrafo 6

Il Tribunale censura il Consiglio perché ha escluso, in via generale, la possibilità di concedere accesso parziale agli altri documenti controversi. Ricorda che l’articolo 4, paragrafo 6, impone di divulgare le parti non coperte da eccezioni quando esse siano separabili. Dai documenti esaminati emerge che numerosi passaggi non sensibili, riguardanti ad esempio osservazioni generali, questioni redazionali, richieste di chiarimento o mere cortesie, potevano essere facilmente separati e divulgati senza pregiudicare gli interessi tutelati. Inoltre, non spetta al Consiglio valutare l’"utilità" del documento per il richiedente.

Sviamento di potere

La censura di sviamento di potere viene respinta perché il ricorrente non fornisce indizi oggettivi, pertinenti e concordanti: la mera impressione di interessi occulti non basta a dimostrare che la decisione sia stata adottata per fini diversi da quelli previsti dal regolamento.

Esito e dispositivo

La decisione del Consiglio è annullata:

• per il diniego totale opposto ai messaggi della Repubblica italiana del 23 novembre 2021 e della Repubblica d’Austria del 15 ottobre 2021;
• per il diniego più ampio opposto al messaggio della Repubblica di Lituania del 24 novembre 2021;
• per il rifiuto di concedere un accesso parziale al resto dei documenti identificati.

Il ricorso è respinto per il resto e ciascuna parte sopporta le proprie spese.

Principi di rilievo pratico

La pronuncia conferma che il regolamento n. 1049/2001 impone un esame concreto e individuale dei documenti richiesti, salvo presunzioni generali ammissibili solo in casi limitati. Per i professionisti, il punto centrale è che la riservatezza non può essere invocata in modo astratto su interi dossier politici o tecnici: l’istituzione deve separare le parti divulgabili da quelle realmente sensibili e motivare puntualmente il nesso tra contenuto e rischio di pregiudizio.