Tribunale, Sentenza T-583/22

Tassonomia UE ed energia eolica: rigetto del riesame interno

La pronuncia riguarda un ricorso ex articolo 263 TFUE avverso la decisione con cui la Commissione ha respinto, come infondata, la richiesta di riesame interno del regolamento delegato (UE) 2021/2139 nella parte relativa ai criteri di vaglio tecnico per la produzione di energia elettrica a partire dall’energia eolica. Il Tribunale esamina il rapporto tra il regolamento sulla tassonomia, il regime di riesame interno del regolamento n. 1367/2006 e il principio di motivazione degli atti dell’Unione.

Fatti e procedimento

Le ricorrenti avevano contestato alla Commissione che il regolamento delegato non dimostrasse adeguatamente che l’energia eolica contribuisce in modo sostanziale alla mitigazione e all’adattamento ai cambiamenti climatici, e che non fosse stato valutato correttamente il possibile pregiudizio agli altri obiettivi ambientali. La Commissione aveva respinto la richiesta di riesame interno con decisione del 7 luglio 2022, ritenendo il regolamento delegato conforme al diritto dell’Unione.

Quadro normativo rilevante

Il Tribunale ricostruisce in dettaglio la disciplina del regolamento (UE) 2020/852 sulla tassonomia, in particolare:

• articolo 3, sui requisiti cumulativi per considerare un’attività ecosostenibile;
• articolo 9, sugli obiettivi ambientali;
• articolo 10, paragrafi 1 e 3, sulla mitigazione dei cambiamenti climatici e sui criteri di vaglio tecnico;
• articolo 11, paragrafi 1 e 3, sull’adattamento ai cambiamenti climatici;
• articolo 17, sul danno significativo agli altri obiettivi ambientali;
• articolo 19, sui criteri generali di elaborazione dei criteri tecnici, inclusi neutralità tecnologica, base scientifica e facilità di verifica. Sono richiamati anche il regolamento n. 1367/2006 sul riesame interno, la Convenzione di Aarhus e varie direttive ambientali, oltre all’articolo 191 TFUE e agli articoli 37, 41 e 47 della Carta.

Portata del controllo sul riesame interno

Il Tribunale ribadisce che, nel contesto dell’articolo 10 del regolamento n. 1367/2006, la richiesta di riesame deve contenere motivi concreti e precisi, idonei a suscitare dubbi plausibili sull’atto contestato. Nel successivo ricorso al Tribunale non possono essere introdotti motivi nuovi o elementi non presenti nella richiesta, salvo che si tratti di una mera estensione di censure già dedotte. Il controllo giurisdizionale riguarda la legittimità della decisione che rigetta il riesame interno, non la riesamina liberamente dell’atto sottostante.

Primo motivo: elaborazione del regolamento delegato e consultazioni

Il primo motivo, relativo al processo di elaborazione del regolamento delegato, viene respinto integralmente. Quanto alla convenzione di Aarhus e al regolamento n. 1367/2006, il Tribunale rileva che nella richiesta di riesame interno le ricorrenti non avevano formulato in modo sufficiente censure specifiche sulla partecipazione del pubblico e sull’informazione/consultazione in fase di adozione del regolamento delegato.

Sulla consultazione della piattaforma sulla finanza sostenibile, il Tribunale osserva che la Commissione aveva invitato la piattaforma il 19 novembre 2020, pubblicato il progetto il 20 novembre 2020 e ricevuto osservazioni il 18 dicembre 2020, dunque prima dell’adozione del regolamento delegato. La critica secondo cui il parere sarebbe sopravvenuto solo dopo l’adozione è quindi infondata. Inoltre, il fatto che la piattaforma non si sia espressa in dettaglio su ogni aspetto tecnico non impediva l’adozione dell’atto.

Il Tribunale esclude anche la violazione dei calendari previsti dal regolamento 2020/852: il fatto che il secondo regolamento delegato sugli altri quattro obiettivi ambientali sia stato adottato dopo il primo non vizia il regolamento sull’energia eolica, poiché la sequenza voluta dal legislatore è stata comunque rispettata.

Secondo motivo: mitigazione dei cambiamenti climatici

Il secondo motivo è il nucleo centrale della controversia. Le ricorrenti sostenevano, in sostanza, che per l’energia eolica sarebbe stato necessario:

• misurare realmente le emissioni di CO2 per kWh;
• tenere conto dell’intermittenza della produzione e delle emissioni delle fonti che compensano tale intermittenza;
• applicare una soglia quantitativa effettiva e rispettare il principio di neutralità tecnologica.

Il Tribunale chiarisce innanzitutto che varie censure erano irricevibili perché nuove, specie quelle fondate sull’articolo 37 della Carta, sull’articolo 191 TFUE e su alcune lettere dell’articolo 19 del regolamento 2020/852 non richiamate nella richiesta di riesame interno.

Nel merito, il Tribunale afferma che l’articolo 10, paragrafo 3, lettera a), del regolamento 2020/852 consente di fissare criteri sulle condizioni in cui un’attività è considerata contributo sostanziale, ma non impone necessariamente una valutazione quantitativa individuale caso per caso. La Commissione aveva legittimamente adottato un criterio di soglia basato sul ciclo di vita e su prove scientifiche, indicando che le emissioni dell’eolico risultavano ben al di sotto della soglia di 100 g CO2/kWh. Il richiamo all’IPCC e alla valutazione d’impatto è ritenuto sufficiente a dimostrare la base scientifica dell’approccio.

Quanto all’intermittenza, il Tribunale ritiene che la Commissione non abbia commesso errore manifesto nel non tenerne conto, perché il regolamento 2020/852 valuta le singole attività economiche e non un’analisi di sistema che includa anche altre fonti di generazione. Inoltre, l’intermittenza dipende da vari fattori esterni e difficilmente quantificabili, in contrasto con l’esigenza di criteri “di facile utilizzo” dell’articolo 19, paragrafo 1, lettera k).

La censura sul principio di neutralità tecnologica e sulla parità di trattamento è respinta come irricevibile perché non dedotta nella richiesta di riesame interno. Anche la censura riferita all’articolo 19, paragrafo 3, è dichiarata irricevibile, perché introduce una base giuridica diversa e non strettamente collegata agli argomenti iniziali.

Terzo motivo: adattamento ai cambiamenti climatici

Le ricorrenti lamentavano che la Commissione non avesse risposto a diversi profili della loro contestazione sui criteri per l’adattamento ai cambiamenti climatici. Il Tribunale osserva che la Commissione ha motivato il proprio approccio, spiegando che, in assenza di basi di riferimento misurate e di parametri accettati, era ragionevole adottare criteri prevalentemente qualitativi, conformemente all’articolo 19, paragrafo 1, lettera c).

Anche laddove la decisione non rispondesse espressamente a ciascun argomento, il Tribunale ritiene che la Commissione li abbia implicitamente respinti affermando in termini generali la conformità dei criteri all’articolo 11 del regolamento 2020/852. Le doglianze relative all’intermittenza e alla distinzione tra produzione e consumo di energia sono ricondotte al ragionamento già svolto sul secondo motivo.

Quarto motivo: DNSH rispetto agli altri obiettivi ambientali

Il quarto motivo riguarda il principio di non arrecare un danno significativo agli altri obiettivi ambientali.

Acque e risorse marine

La Commissione aveva risposto che la produzione eolica offshore non comporta necessariamente un uso esclusivo dello spazio marittimo e che il DNSH è garantito dalle norme ambientali settoriali, incluse le direttive su valutazione ambientale, strategia marina, uccelli e habitat. Il Tribunale respinge la censura, rilevando che la richiesta di riesame interno era insuffragata e che le fonti richiamate dalle ricorrenti non provavano l’asserita esclusività dello spazio marittimo.

Economia circolare

Le ricorrenti sostenevano che sarebbero dovuti esistere parametri più chiari su disponibilità, durata, riciclabilità e smontaggio delle apparecchiature. Il Tribunale riconosce che la Commissione ha erroneamente qualificato come irricevibile una critica di diritto non richiedente prova fattuale, ma respinge comunque la censura nel merito: l’articolo 17, paragrafo 1, lettera d), non impone soglie quantitative specifiche, e la Commissione ha ragionevolmente considerato che le nozioni utilizzate sono troppo complesse per criteri generali più rigidi, rinviando eventualmente a strumenti normativi più mirati.

Inquinamento

La censura sul rumore delle turbine eoliche è dichiarata irricevibile o inoperante. Il Tribunale osserva che le ricorrenti, in sostanza, contestavano la mancata adozione di norme specifiche o la direttiva sul rumore ambientale, questione non pertinente al riesame del regolamento delegato e comunque tardiva. Inoltre, la Commissione aveva fatto riferimento anche alla direttiva 2011/92/UE sulla valutazione di impatto ambientale, argomento non adeguatamente contrastato dalle ricorrenti.

Biodiversità ed ecosistemi

Le ricorrenti sostenevano che i criteri si applicassero solo alle zone Natura 2000 e non tenessero conto di sviluppi successivi. Il Tribunale respinge la censura: la Commissione aveva chiarito che l’appendice D non distingue tra attività onshore e offshore e che la valutazione d’impatto ambientale si applica anche fuori Natura 2000. Le censure fondate su una raccomandazione e su una proposta di direttiva successive alla richiesta di riesame sono irricevibili, perché nuove e non dedotte in sede amministrativa.

Quinto motivo: obbligo di motivazione

Il quinto motivo viene respinto. Il Tribunale ricorda che la motivazione non deve replicare ogni argomento, purché consenta al destinatario di comprendere la decisione e al giudice di esercitare il controllo. Qui la Commissione aveva esposto sufficientemente:

• perché non teneva conto dell’intermittenza nella valutazione;
• perché aveva adottato criteri qualitativi anziché quantitativi in materia di adattamento;
• perché l’approccio era conforme al regolamento 2020/852. Le censure delle ricorrenti sono quindi, in sostanza, dirette contro la fondatezza della motivazione, non contro la sua esistenza.

Motivo subordinato ex articolo 277 TFUE

Le ricorrenti avevano dedotto in subordine l’illegittimità del regolamento delegato. Il Tribunale non esamina il motivo nel merito, perché la condizione posta dalle ricorrenti per la sua applicazione non si è verificata: gli argomenti della Commissione sull’irricevibilità di talune censure perché rivolte contro il regolamento delegato anziché contro la decisione impugnata sono stati ritirati o respinti.

Dispositivo e rilievi conclusivi

Il Tribunale respinge integralmente il ricorso e condanna le ricorrenti alle spese. La pronuncia conferma un approccio deferente nei confronti della Commissione quando essa definisce criteri tecnici complessi nell’ambito della tassonomia UE, purché l’atto sia sorretto da una base scientifica riconoscibile, da una motivazione sufficiente e da un procedimento conforme ai requisiti partecipativi e consultivi previsti dalla normativa applicabile.