Tribunale, Sentenza T-643/22

Misure restrittive contro Viktor Fedorovych Yanukovych

La causa riguarda un ricorso ex articolo 263 TFUE proposto avverso atti del Consiglio relativi alle misure restrittive adottate nell’ambito della politica estera e di sicurezza comune in relazione alle azioni che minano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina. Il ricorrente è Viktor Fedorovych Yanukovych, ex Presidente dell’Ucraina; il convenuto è il Consiglio dell’Unione europea.

Fatti e svolgimento del procedimento

Il Consiglio aveva inserito il nome del ricorrente nelle liste soggette a congelamento dei fondi e a restrizioni di viaggio con gli atti del 4 agosto 2022, poi aveva mantenuto le misure con atti successivi del settembre 2022, marzo 2023, settembre 2023 e marzo 2024. Le motivazioni di lista facevano leva, tra l’altro, sul fatto che Yanukovych avrebbe perseguito una politica filorussa, chiesto l’intervento militare russo nel 2014, sostenuto politici filorussi in Crimea, contribuito a ridurre la capacità difensiva dell’Ucraina e, più recentemente, partecipato a un’operazione russa volta a sostituire il Presidente ucraino in carica.

Normativa rilevante

Il Tribunale richiama la Decisione 2014/145/CFSP e il Regolamento (UE) n. 269/2014, come modificati dalla Decisione (CFSP) 2022/329 e dal Regolamento (UE) 2022/330. In particolare, rilevano:

• l’articolo 2(1)(a) della Decisione 2014/145/CFSP;
• l’articolo 1(1)(a) della stessa decisione, relativo alle restrizioni di ingresso;
• l’articolo 3(1)(a) del Regolamento (UE) n. 269/2014;
• l’articolo 6 della Decisione 2014/145/CFSP e l’articolo 14(4) del Regolamento n. 269/2014, sulla revisione periodica delle misure;
• l’articolo 47 della Carta, richiamato per l’effettività del controllo giurisdizionale.

Eccezione sulle prove prodotte dal Consiglio

Il ricorrente contestava l’ammissibilità e la pertinenza degli allegati B.1-B.7 alla difesa, sostenendo che non fossero parte del processo decisionale. Il Tribunale ha ricordato che, nelle controversie sulle sanzioni, il controllo di legittimità può basarsi anche su materiale prodotto dal Consiglio in giudizio per dimostrare la fondatezza dei fatti enunciati nelle motivazioni degli atti. Ha quindi ammesso tali documenti, osservando che essi erano stati prodotti per corroborare gli elementi contenuti nei primi fascicoli WK.

Standard probatorio e affidabilità delle fonti

Il Tribunale ribadisce che il controllo giurisdizionale deve verificare che la decisione sia fondata su una base fattuale sufficientemente solida e che il Consiglio assolva l’onere della prova mediante indizi specifici, precisi e concordanti. In assenza di poteri investigativi in paesi terzi, il Consiglio può fondarsi su fonti pubbliche, articoli di stampa e informazioni analoghe; inoltre, la situazione di guerra tra Russia e Ucraina rende particolarmente difficile l’accesso a fonti dirette. Per questo motivo, il ricorrente non può limitarsi a sostenere in astratto che si tratta di articoli di stampa per infirmarne la credibilità.

Applicazione del criterio di inclusione al ricorrente

Il Tribunale esamina separatamente i principali addebiti alla base della lista.

1. Richiesta di intervento militare russo nel marzo 2014

Il ricorrente non contestava di aver inviato una lettera a Vladimir Putin il 1 marzo 2014, con cui chiedeva alla Federazione russa di impiegare le forze armate per ristabilire ordine, pace e stabilità in Ucraina. Il Tribunale ha ritenuto che tale richiesta costituisse un atto chiaramente idoneo a contribuire alla destabilizzazione dell’Ucraina. Ha inoltre osservato che, anche supponendo una presenza militare russa già esistente in Crimea, la lettera poteva quantomeno confermare il sostegno di Yanukovych a tale intervento.

2. Sostegno a politici filorussi in Crimea

Secondo il Tribunale, il Consiglio disponeva di elementi che indicavano l’approvazione da parte del ricorrente della candidatura di un politico a capo del Consiglio dei ministri della cosiddetta Repubblica autonoma di Crimea. La mera contestazione del ricorrente, priva di specifica dimostrazione contraria, non era sufficiente a infirmare il dato probatorio. Anche l’argomento secondo cui egli si trovava fuori dall’Ucraina non escludeva la possibilità di un’approvazione a distanza.

3. Riduzione della capacità difensiva ucraina

Il Tribunale ha ritenuto rilevanti due articoli e un’indagine del Bureau ucraino di investigazione, dai quali risultava che Yanukovych e due ex ministri della difesa avrebbero organizzato una riduzione mirata delle capacità difensive dell’Ucraina, anche in Crimea, facilitandone poi l’annessione. La censura del ricorrente, fondata sulla mancata verifica delle garanzie difensive nel procedimento ucraino, non è stata accolta, poiché la vicenda riguardava il criterio sanzionatorio della Decisione 2014/145/CFSP e non il diverso regime esaminato in altra causa invocata dal ricorrente.

4. Partecipazione a un’operazione russa per sostituire il Presidente ucraino

Il Tribunale ha considerato convergenti varie fonti giornalistiche che riferivano, sulla base di informazioni dei servizi di intelligence ucraini e di altre autorità, della presenza del ricorrente a Minsk all’inizio di marzo 2022 e dell’ipotesi di installarlo come Presidente ucraino. Ha escluso incongruenze decisive sulle date e ha ritenuto non dirimente una dichiarazione di un ex segretario del Consiglio di sicurezza nazionale ucraino, perché non riferibile con certezza alla medesima operazione. Anche le dichiarazioni di Ramzan Kadyrov sono state considerate elementi ulteriori di contesto, non sole basi autonome della misura, ma indizi di una persistente vicinanza del ricorrente alle autorità russe.

Valutazione complessiva sull’inclusione iniziale

Il Tribunale conclude che, considerando la gravità delle condotte attribuite al ricorrente tra il 2012 e il 2014 e il successivo coinvolgimento in un piano per sostituire il Presidente ucraino nel 2022, il Consiglio disponeva di elementi sufficienti per ritenere soddisfatto il criterio di cui all’articolo 2(1)(a) della Decisione 2014/145/CFSP. Le contestazioni rivolte ad altri singoli aspetti della motivazione sono state giudicate ininfluenti, poiché la sussistenza di almeno una ragione sufficiente impedisce l’annullamento dell’atto.

Mantenimento delle misure restrittive

Per i successivi atti di mantenimento, il Tribunale richiama il carattere provvisorio e periodicamente riesaminato delle misure restrittive. Rileva che il contesto generale della guerra e delle minacce all’Ucraina non era mutato e che l’obiettivo delle misure restava quello di esercitare pressione sulla Federazione russa.

Quanto alla situazione individuale del ricorrente:

• per il settembre 2022, il Consiglio si era fondato sugli stessi elementi dell’iniziale iscrizione, senza mutamenti apprezzabili;
• per il marzo 2023, i nuovi elementi confermavano il suo coinvolgimento nel piano del 2022 per sostituire il Presidente ucraino;
• per il settembre 2023 e il marzo 2024, il Consiglio aveva aggiunto riferimenti al 2010 Agreement e a un’indagine/accusa di tradimento, ma il Tribunale ha ritenuto che tali elementi fossero solo complementari e non decisivi.

Il punto centrale resta che le condotte iniziali, insieme al più recente coinvolgimento nel progetto di sostituzione del Presidente, erano di per sé sufficienti a giustificare la prosecuzione delle misure in assenza di un effettivo distanziamento del ricorrente dalla politica russa.

Dispositivo

Il Tribunale ha respinto integralmente il ricorso. Di conseguenza, Yanukovych è stato condannato a sopportare le proprie spese e a rimborsare quelle sostenute dal Consiglio.

Principi ricavati

La pronuncia conferma che, nelle controversie in materia di sanzioni mirate, il Consiglio può basarsi su fonti pubbliche e giornalistiche, purché il complesso degli elementi sia coerente e sufficientemente specifico. Conferma altresì che, ai fini del mantenimento delle misure, il Consiglio può fare uso anche di fatti anteriori, purché questi restino pertinenti alla luce del contesto e della situazione individuale del soggetto interessato.