Corte di giustizia, Sentenza C-291/22

Impugnazione in materia di autorizzazione all’immissione in commercio di Hopveus

La pronuncia riguarda un’impugnazione proposta da D & A Pharma contro la sentenza del Tribunale che aveva respinto il suo ricorso diretto contro la decisione della Commissione del 6 luglio 2020, con cui era stata rifiutata l’AIC condizionata del medicinale Hopveus (sodio oxibato). La controversia si inserisce nella procedura centralizzata disciplinata dal regolamento n. 726/2004 e riguarda, in particolare, l’indipendenza degli esperti consultati dal CHMP dell’EMA e il rispetto del diritto a una buona amministrazione.

Fatti e procedimento amministrativo

D & A Pharma aveva presentato nel 2018 una domanda di AIC condizionata per Hopveus, medicinale destinato a combattere la dipendenza dall’alcol. Il CHMP emise un primo parere negativo il 17 ottobre 2019; la società chiese quindi il riesame ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 2, del regolamento n. 726/2004. Per il riesame, il CHMP consultò un gruppo di esperti ad hoc anziché il GCS Psichiatria. Dopo un nuovo parere sfavorevole del 30 aprile 2020, la Commissione adottò la decisione di rifiuto dell’AIC condizionata.

Normativa rilevante

La Corte richiama il sistema del regolamento n. 726/2004, in particolare:

• l’articolo 5, sul ruolo del CHMP nella formulazione del parere EMA;
• l’articolo 9, sulla comunicazione del parere e sulla domanda di riesame;
• l’articolo 10, sulla decisione finale della Commissione;
• l’articolo 56, sulla possibilità per il CHMP di istituire gruppi consultivi scientifici (GCS);
• l’articolo 57, sul compito dell’EMA di fornire pareri scientifici del più alto livello;
• l’articolo 62, che consente al richiedente di chiedere la consultazione di un GCS nel riesame;
• l’articolo 63, paragrafo 2, sull’assenza di interessi economici o di altro tipo che possano infirmare l’imparzialità. Sono inoltre rilevanti l’articolo 41 della Carta, sull’imparzialità e la buona amministrazione, e le linee guida e policy EMA sugli interessi concorrenti e sulla procedura di riesame.

Questioni esaminate dalla Corte

La Corte affronta due profili principali.

• Se il Tribunale abbia errato nel ritenere legittima la scelta del CHMP di consultare un gruppo di esperti ad hoc invece del GCS Psichiatria, nonostante la richiesta della ricorrente.
• Se il Tribunale abbia errato nel ritenere che gli esperti A e B non fossero in conflitto di interessi, con conseguente insussistenza di una violazione dell’imparzialità oggettiva.

Consultazione del GCS Psichiatria e limiti del potere discrezionale EMA

La Corte rileva che il regolamento n. 726/2004 non impone espressamente al CHMP di accogliere sempre la richiesta di consultazione di un GCS. Tuttavia, la stessa EMA, con il punto 6.1 delle linee guida sulla procedura di riesame, ha autolimitato il proprio potere discrezionale: quando il richiedente domanda in modo tempestivo e motivato la consultazione di un GCS, il CHMP consulta sistematicamente il GCS istituito nel settore terapeutico pertinente.

Poiché la lotta contro la dipendenza dall’alcol rientra nel settore della psichiatria, il CHMP non poteva rifiutare la consultazione del GCS Psichiatria per ragioni legate alla specificità delle questioni scientifiche poste. La Corte osserva che la scelta del tipo di gruppo da consultare deve dipendere unicamente dalla circostanza se l’indicazione terapeutica del medicinale rientri, in via preponderante, nel settore terapeutico coperto da un GCS; il contenuto delle domande da porre agli esperti non può essere usato per sostituire il GCS con un gruppo ad hoc.

La decisione del CHMP di consultare un gruppo ad hoc, senza avere previamente accertato in modo circostanziato che l’Hopveus non rientrasse preponderantemente nella psichiatria, integra quindi un vizio procedurale sostanziale. Tale vizio contamina il parere EMA e, di riflesso, la decisione di esecuzione della Commissione, che viene annullata.

Imparzialità oggettiva e conflitto di interessi degli esperti

La Corte ricorda che l’articolo 41 della Carta tutela il diritto a una trattazione imparziale delle questioni e che l’imparzialità ha una componente oggettiva: occorre evitare qualsiasi legittimo dubbio su un eventuale pregiudizio. Questo requisito si applica anche agli esperti che partecipano al gruppo consultato dal CHMP.

La Corte censura il Tribunale per aver dato rilievo alla mancata prova di un pregiudizio personale o di specifiche dichiarazioni degli esperti A e B. In un sistema di imparzialità oggettiva, non è necessario dimostrare un partito preso soggettivo; il conflitto di interessi va valutato in astratto, alla luce dei legami professionali con l’industria farmaceutica e della loro possibile incidenza sull’apparenza di imparzialità. La collegialità del gruppo consultivo non è sufficiente a neutralizzare il vizio derivante dalla presenza di un membro in conflitto.

Interpretazione della politica EMA sugli interessi concorrenti

La Corte interpreta in modo restrittivo la policy EMA sugli interessi concorrenti, affermando che essa deve essere letta in conformità con l’articolo 41 della Carta e con l’articolo 63, paragrafo 2, del regolamento n. 726/2004. L’EMA può bilanciare l’esigenza di alta competenza scientifica con quella di indipendenza, ma non può adottare criteri che consentano la partecipazione, senza adeguate restrizioni, di esperti con interessi attuali relativi a un prodotto rivale di quello oggetto di esame.

Per l’esperto B, la Corte ritiene che il Tribunale abbia male applicato la nozione di "prodotto rivale" e abbia omesso una valutazione globale della potenziale concorrenza commerciale tra AD 04 e Hopveus. Due medicinali destinati alla stessa patologia possono essere rivali anche se differiscono per intensità dell’effetto terapeutico, poiché i pazienti e i medici possono considerarli alternative sostituibili in funzione dell’evoluzione clinica.

Per l’esperto A, la Corte afferma ugualmente che un consulente o consigliere strategico attuale per singoli medicinali non può essere ammesso, senza limiti adeguati, in un gruppo consultivo chiamato a valutare un prodotto rivale. L’interpretazione del Tribunale, che consentiva tale partecipazione salvo il caso del medicinale direttamente interessato, è incompatibile con il requisito di imparzialità oggettiva.

Esito dell’impugnazione e del ricorso di annullamento

La Corte accoglie l’impugnazione di D & A Pharma e annulla la sentenza del Tribunale, salvo la parte in cui aveva dichiarato irricevibile il ricorso contro l’EMA, statuizione non contestata e quindi passata in giudicato. Statuisce poi definitivamente sulla controversia e annulla la decisione della Commissione del 6 luglio 2020 per vizio procedurale sostanziale.

La Corte respinge la domanda volta a ottenere un ordine che imponesse la convocazione del GCS Psichiatria, poiché nel sindacato ex articolo 263 TFUE il giudice dell’Unione non può rivolgere ingiunzioni alle istituzioni.

Principi affermati

La sentenza chiarisce che:

• la richiesta tempestiva e motivata di consultazione di un GCS, quando il prodotto rientra nel settore terapeutico pertinente, vincola il CHMP secondo le linee guida EMA autolimitative;
• la mancata consultazione del GCS competente e il ricorso ingiustificato a un gruppo ad hoc costituiscono un vizio procedurale sostanziale;
• l’imparzialità oggettiva è violata dalla partecipazione al gruppo consultivo di esperti in conflitto di interessi, anche se il gruppo decide collegialmente;
• la policy EMA sugli interessi concorrenti deve essere applicata in modo conforme all’articolo 41 della Carta e non può essere interpretata in senso tale da svuotare la tutela dell’imparzialità.