Sentenza n. 2015/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

Il Comune di Caserta ha proposto tre appelli, riuniti per connessione, contro tre sentenze del TAR Campania. I primi due appelli riguardavano l’annullamento delle delibere di Giunta n. 110 del 30 maggio 2022 e n. 146 del 19 luglio 2022, con cui era stata approvata la revisione della pianta organica delle farmacie per il 2022. Il terzo riguardava l’annullamento del decreto regionale n. 92 del 3 marzo 2023, che aveva indicato soltanto due sedi farmaceutiche disponibili per l’assegnazione, anziché le tre originariamente messe a concorso. Il Comune ha dedotto, in primo luogo, l’inammissibilità dei ricorsi originari per omessa notifica a un controinteressato e per carenza di legittimazione e interesse dei farmacisti ricorrenti. Ha poi contestato il rilievo del TAR relativo alla mancata acquisizione preventiva dei pareri dell’ASL e dell’Ordine dei Farmacisti, sostenendo che la delibera n. 110/2022 fosse provvisoria, che l’indicazione della sua immediata eseguibilità costituisse un refuso e che la successiva delibera n. 146/2022 avesse sanato o convalidato il vizio. Il Comune ha inoltre sostenuto la legittimità delle scelte pianificatorie, fondate sul dato demografico ISTAT, sulla necessità di ridurre da 23 a 22 le sedi in ragione della popolazione residente, sulla distribuzione territoriale, sull’orografia, sulle infrastrutture, sugli spostamenti degli esercizi e sulla concentrazione della popolazione anziana. Ha contestato la violazione del principio di equa distribuzione e capillarità del servizio farmaceutico, nonché la rilevanza dell’affidamento dei partecipanti al concorso straordinario sulle sedi già bandite. Nel terzo appello ha sostenuto la legittimità del decreto regionale, riproponendo le medesime censure relative alle delibere comunali e alla soppressione della sede n. 23, senza formulare specifiche critiche alla sentenza del TAR.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha preliminarmente riunito i tre appelli ai sensi dell’art. 70 c.p.a. e ha dichiarato ammissibile l’intervento ad opponendum della farmacista assegnataria della sede n. 23 soppressa. Ha respinto le eccezioni di inammissibilità dedotte dal Comune: la revisione della pianta organica è un atto generale di pianificazione e, rispetto alla sua impugnazione, non sono configurabili controinteressati necessari tra i titolari delle sedi esistenti; inoltre, il farmacista titolare di una sede ha legittimazione e interesse a impugnare la nuova programmazione per preservare le condizioni di mercato preesistenti e contestare la diversa localizzazione degli esercizi. I motivi relativi ai pareri dell’ASL e dell’Ordine sono stati respinti o dichiarati inammissibili. La prospettata convalida della delibera n. 110/2022 da parte della n. 146/2022 è stata dedotta tardivamente in appello, non risultava dal contenuto dell’atto e, comunque, non avrebbe eliminato i vizi autonomi della delibera successiva. La mancanza dei pareri obbligatori non è stata ritenuta sanabile mediante la loro acquisizione successiva sulla delibera confermativa, trattandosi di atti sostanzialmente identici. I motivi sulla correttezza della pianificazione sono stati ritenuti inammissibili e infondati perché non si confrontavano specificamente con la motivazione delle sentenze appellate, ma riproponevano le difese svolte in primo grado. Il Comune non aveva superato i rilievi relativi al difetto di istruttoria e motivazione, alla contraddittorietà dei dati demografici, all’uso di dati risalenti al 2011, alla mancata individuazione delle zone carenti, all’ingiustificata modifica dei confini delle sedi e alla violazione dell’equa distribuzione e capillarità del servizio. È stata inoltre confermata l’illegittimità della soppressione della sede n. 23, già istituita e messa a concorso straordinario, in quanto lo svolgimento del concorso aveva cristallizzato la situazione delle sedi e generato nei partecipanti un affidamento sull’assegnazione della sede bandita. Il terzo appello è stato respinto perché privo di specifiche censure contro la sentenza del TAR e volto soltanto a riproporre le difese sulla legittimità delle delibere comunali, senza contestare autonomamente il decreto regionale. I tre appelli sono stati quindi respinti; il Comune è stato condannato alle spese in favore delle parti costituite, con compensazione delle spese nei rapporti con la Regione Campania.

Norme richiamate

• art. 70 c.p.a.

  Consente la riunione di ricorsi connessi per ragioni soggettive e oggettive; il Collegio ha riunito i tre appelli concernenti atti comunali e regionali direttamente collegati.

• art. 41, comma 2, c.p.a.

  Individua l’amministrazione emanante quale parte necessaria nel giudizio di impugnazione dell’atto; la Regione, non avendo appellato la sentenza a essa sfavorevole, non poteva introdurre mediante semplice memoria nuove contestazioni sulla legittimazione passiva o sulla fondatezza della decisione.

• art. 2, comma 1, l. n. 475/1968

  Prevede l’acquisizione dei pareri dell’ASL e dell’Ordine dei Farmacisti nel procedimento di revisione della pianta organica; la loro mancanza preventiva non è sanata dall’acquisizione successiva di pareri sulla delibera confermativa.

• art. 2, comma 2, l. n. 475/1968

  Rileva nel calcolo demografico delle sedi farmaceutiche, ma il dato della popolazione non esaurisce l’istruttoria necessaria per una revisione rispettosa dell’equa distribuzione e dell’accessibilità del servizio.

• art. 1, comma 2, l. n. 475/1968

  La pianificazione deve perseguire l’interesse pubblico alla corretta distribuzione territoriale del servizio farmaceutico; l’interesse commerciale dei titolari recede solo in presenza di una motivata e adeguata valutazione dell’interesse pubblico.

• art. 5, comma 1, l. n. 362/1991

  Consente il decentramento delle farmacie in presenza di mutamenti nella distribuzione della popolazione, ma tali mutamenti devono essere accertati attraverso un’istruttoria concreta e coerente con l’obiettivo dell’accessibilità del servizio.

• art. 11 d.l. n. 1/2012, convertito dalla l. n. 27/2012

  Disciplina l’istituzione e l’assegnazione delle sedi farmaceutiche mediante concorso straordinario; le sedi bandite non possono essere successivamente soppresse sulla base di una revisione comunale che non consideri l’affidamento formatosi nei partecipanti e la stabilizzazione della situazione al momento del bando.

Massime di principio

• La revisione comunale della pianta organica delle farmacie è un atto generale di pianificazione volto a garantire l’equa distribuzione territoriale e l’accessibilità del servizio; i titolari delle sedi esistenti sono legittimati a impugnarla quando essa incide sulle condizioni di mercato preesistenti o modifica la localizzazione degli esercizi.
• Nell’impugnazione di un atto generale di pianificazione della rete farmaceutica non sono configurabili, per il solo fatto di essere titolari di sedi esistenti, controinteressati necessari ai quali notificare il ricorso.
• Il dato demografico costituisce un elemento necessario ma non sufficiente per la revisione della pianta organica delle farmacie: l’amministrazione deve svolgere un’istruttoria complessiva sulla distribuzione territoriale della popolazione, sulle zone carenti, sull’accessibilità, sui collegamenti e sulle caratteristiche concrete del territorio, motivando specificamente le modifiche dei confini e le eventuali concentrazioni delle sedi.
• I pareri obbligatori dell’ASL e dell’Ordine dei Farmacisti devono essere acquisiti nel procedimento di formazione della pianta organica; la loro acquisizione successiva, in relazione a una delibera confermativa sostanzialmente identica, non sana la mancanza dei pareri rispetto all’atto originario.
• Lo svolgimento del concorso straordinario per l’assegnazione di sedi farmaceutiche determina un affidamento dei partecipanti sull’assegnazione delle sedi bandite e tende a cristallizzare la situazione delle sedi al momento dell’indizione del concorso, impedendone la successiva soppressione mediante una revisione comunale non adeguatamente motivata.
• In appello non è sufficiente riproporre le difese svolte in primo grado: i motivi devono confrontarsi specificamente con la motivazione della sentenza impugnata e indicare le ragioni per cui ciascuna statuizione sarebbe erronea; la mera riproposizione della tesi originaria comporta l’inammissibilità o l’infondatezza del gravame.

Come è indicizzato