Sentenza n. 2409/2026 - Catania, Sezione 1

Esito

La controversia

La società ha presentato nel maggio 2023 un’istanza per l’avvio della procedura di valutazione di impatto ambientale statale relativa a un progetto agro-fotovoltaico e alle opere connesse. Dopo la verifica positiva della procedibilità, l’integrazione della documentazione e la nuova pubblicazione dell’avviso, la consultazione del pubblico si è conclusa il 14 ottobre 2025 senza che il procedimento fosse definito. La ricorrente ha quindi dedotto l’illegittimità dell’inerzia del Ministero dell’ambiente, della Commissione Tecnica PNRR-PNIEC e dell’organo regionale competente per il concerto paesaggistico, chiedendo l’ordine di concludere il procedimento, la nomina di un commissario ad acta e il rimborso del 50% dei diritti di istruttoria. Il ricorso è stato fondato sull’obbligo di provvedere derivante dall’art. 2 della l. 241/1990 e sui termini previsti dalla disciplina della VIA, ritenuti perentori dall’art. 25, comma 7, del d.lgs. 152/2006.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso. Ha dichiarato illegittimo il silenzio serbato dalla Commissione Tecnica PNRR-PNIEC e dal Ministero dell’ambiente, rilevando che il ricorso avverso il silenzio presuppone la mancata conclusione, entro il termine dovuto, di un procedimento già avviato o la mancata evasione di un’istanza idonea a sollecitare l’esercizio del potere pubblico. L’obbligo di provvedere sussiste anche quando l’amministrazione ritenga l’istanza irricevibile, inammissibile, improcedibile o infondata, purché non sia pretestuosa o abnorme. Nel caso concreto, i termini del procedimento di VIA erano decorso e perentori. Il Collegio ha ordinato alla Commissione Tecnica di predisporre, entro 30 giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza, lo schema di provvedimento di VIA senza vincolo di contenuto, e al Ministero di adottare, entro i successivi 100 giorni, il provvedimento espresso conclusivo, di accoglimento o di diniego, previa acquisizione del concerto dell’organo regionale competente secondo la disciplina applicabile in Sicilia. È stato precisato che il giudice non può vincolare il contenuto discrezionale della decisione amministrativa. In caso di ulteriore inerzia è stato nominato commissario ad acta il Capo del dipartimento sviluppo sostenibile del Ministero, con facoltà di delega, cui sono stati assegnati ulteriori termini di 30 e 100 giorni. Il TAR ha inoltre accolto la domanda di rimborso del 50% dei diritti di istruttoria, pari a 32.446 euro, ritenendolo una restituzione svincolata dalla permanenza del ritardo e non subordinata alla previa attivazione del potere sostitutivo. Il Ministero è stato condannato alle spese di giudizio, liquidate in 1.000 euro oltre accessori e contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 31 c.p.a.

  Il ricorso avverso il silenzio presuppone l’inerzia dell’amministrazione rispetto all’obbligo di concludere un procedimento o di rispondere a un’istanza di esercizio del potere pubblico.

• art. 117 c.p.a.

  Consente al giudice, accertata l’illegittimità del silenzio, di ordinare all’amministrazione di provvedere e di nominare un commissario ad acta in caso di persistente inerzia.

• art. 2 l. 241/1990

  Impone all’amministrazione di concludere il procedimento con un provvedimento espresso entro il termine previsto, anche quando la domanda sia ritenuta infondata o affetta da ragioni ostative.

• art. 2, comma 9-bis, l. 241/1990

  È richiamato quale base del potere sostitutivo esercitabile, tramite il commissario ad acta, in caso di mancata conclusione del procedimento.

• art. 8, comma 2-bis, d.lgs. 152/2006

  Rileva per l’organizzazione della procedura di VIA relativa ai progetti PNRR-PNIEC e per la competenza della Commissione Tecnica.

• art. 23 d.lgs. 152/2006

  Costituisce la base normativa dell’istanza di avvio della procedura di valutazione di impatto ambientale.

• art. 24 d.lgs. 152/2006

  È richiamato con riguardo ai tempi e alle modalità della procedura di VIA, inclusa la consultazione del pubblico.

• art. 25, commi 2, 2-bis, 2-ter e 7, d.lgs. 152/2006

  Tutti i termini del procedimento di VIA si considerano perentori ai sensi e per gli effetti di cui agli articoli 2, commi da 9 a 9-quater, e 2-bis, della legge 7 agosto 1990, n. 241.

  I termini della VIA sono perentori; il comma 2-ter fonda inoltre il rimborso del 50% dei diritti di istruttoria in caso di mancato rispetto dei termini, qualificato dal TAR come restituzione non subordinata alla previa attivazione del potere sostitutivo.

• art. 14, lett. n), Statuto speciale della Regione siciliana

  È richiamato per affermare la competenza regionale siciliana in materia di tutela del paesaggio.

• art. 1 d.P.R. 30 agosto 1975, n. 637

  È richiamato quale norma di attuazione dello Statuto siciliano in materia di competenze paesaggistiche esercitate dalle Soprintendenze regionali.

• art. 2-bis, comma 1-bis, l. 241/1990

  È utilizzato quale termine di raffronto per la qualificazione del rimborso dei diritti di istruttoria come restituzione distinta dall’indennizzo da mero ritardo.

Massime di principio

• Il ricorso avverso il silenzio è esperibile quando l’amministrazione non conclude, entro il termine dovuto, un procedimento già avviato o non risponde a un’istanza privata idonea a sollecitare l’esercizio di un potere pubblico, indipendentemente dal carattere discrezionale o vincolato del provvedimento finale.
• L’obbligo di provvedere sussiste non solo nei casi espressamente previsti dalla legge, ma anche quando deriva dai principi generali di correttezza, buona amministrazione e tutela dell’affidamento del privato a conoscere le determinazioni dell’amministrazione; l’amministrazione deve comunque rispondere a un’istanza non pretestuosa o abnorme, anche se la ritiene irricevibile, inammissibile, improcedibile o infondata.
• I termini del procedimento di VIA previsti dal d.lgs. 152/2006 sono perentori; la loro violazione legittima l’accertamento giudiziale del silenzio e l’ordine di adottare un provvedimento espresso.
• Nel giudizio avverso il silenzio il giudice può imporre la conclusione del procedimento e fissare termini per gli adempimenti, ma non può predeterminare il contenuto della decisione quando l’amministrazione esercita un potere discrezionale.
• Il rimborso del 50% dei diritti di istruttoria previsto dall’art. 25, comma 2-ter, del d.lgs. 152/2006 ha natura restitutoria e, in caso di mancato rispetto dei termini della VIA, non è subordinato alla previa attivazione del potere sostitutivo né al perdurare del ritardo al momento della decisione.

Come è indicizzato