Sentenza n. 100/2026 - Bolzano, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato i nuovi criteri provinciali per la concessione dei sussidi destinati alle associazioni di rappresentanza degli enti cooperativi e agli enti cooperativi non aderenti ad associazioni. Ha dedotto, in sintesi, la violazione della normativa regionale in materia di contributi alla cooperazione, della normativa provinciale, dell'art. 118 Cost. e dei principi di legalità, irretroattività, certezza del diritto e legittimo affidamento, nonché incompetenza ed eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento, omessa valutazione, contraddittorietà, illogicità e irragionevolezza. In particolare, ha contestato: il termine di presentazione delle domande fissato entro febbraio anziché entro il 30 aprile; l'esclusione dal calcolo dei sussidi delle revisioni relative a cooperative inattive, con valore di produzione inferiore a 30.000 euro o, per le cooperative edilizie, inferiori a tale soglia; l'elenco chiuso delle spese ammissibili e l'esclusione di spese di trasferta, viaggio, vitto, alloggio, modalità alternative di utilizzo degli automezzi, fringe benefit, servizi individualizzati di assistenza tecnica, legale, amministrativa e formazione; l'obbligo di fatturazione e pagamento delle spese entro l'anno di riferimento o i primi sessanta giorni dell'anno successivo e l'esclusione delle spese bancarie per mutui e fideiussioni; l'obbligo di comunicare entro sessanta giorni le variazioni rilevanti ai fini del contributo; l'applicazione dei nuovi criteri alle domande già giacenti e inevase e la nota direttoriale che consentiva di integrare o modificare le domande; infine, il difetto di istruttoria e di partecipazione nella formazione dei criteri. La Provincia e l'interveniente ad opponendum hanno chiesto il rigetto, eccependo anche il difetto di interesse. Il Tribunale ha inoltre esaminato l'intervento ad adiuvandum di un'altra associazione cooperativa, ritenendolo inammissibile perché l'interventore era titolare del medesimo interesse legittimo, diretto e autonomo all'annullamento e avrebbe dovuto proporre un autonomo ricorso nei termini decadenziali.

La decisione

Il Tribunale ha dichiarato inammissibile l'intervento ad adiuvandum dell'altra associazione cooperativa, rilevando che l'intervento adesivo è consentito solo a chi vanti una posizione dipendente o collegata a quella del ricorrente, non a chi abbia un autonomo interesse all'annullamento dell'atto. Nel merito, ha respinto il ricorso. La censura sul termine di presentazione entro febbraio è stata dichiarata inammissibile per difetto di interesse, perché il termine era già previsto dalla disciplina precedente, non era stato dimostrato alcun pregiudizio concreto e la ricorrente non aveva impugnato il provvedimento applicativo di assegnazione dei sussidi per il 2025; inoltre, la stessa ricorrente aveva proposto in sede procedimentale un termine ancora più anticipato. Le censure sull'esclusione di talune revisioni dal calcolo dei contributi sono state respinte: la concessione dei sussidi è facoltativa e non configura un diritto soggettivo alla copertura integrale di tutte le revisioni obbligatorie; la Provincia dispone di discrezionalità nel selezionare le attività finanziabili, purché rispetti ragionevolezza, logicità e proporzionalità. Le soglie e le esclusioni sono state ritenute criteri oggettivi e non manifestamente irragionevoli, anche perché fondati sull'ultimo bilancio depositato. Sono state respinte anche le censure sulle spese ammissibili e sulle modalità di liquidazione: l'elenco chiuso delle spese, l'esclusione di costi di trasferta, fringe benefit, spese di finanziamento e attività individualizzate sono state considerate opzioni discrezionali coerenti con esigenze di controllabilità, semplificazione, gestione delle risorse e prevenzione di vantaggi diretti a singole cooperative. L'obbligo di fatturazione e pagamento delle spese è stato ritenuto compatibile con la disciplina regionale, quale modalità attuativa volta a verificare l'effettività della spesa; il contributo concorre alla copertura di costi sostenuti e non costituisce uno strumento di finanziamento della liquidità. L'obbligo di comunicare le variazioni è stato interpretato restrittivamente, come riferito alle circostanze conosciute o conoscibili dal beneficiario e rilevanti per concessione o revoca, escludendo obblighi inesigibili. Il motivo sull'applicazione dei criteri alle domande giacenti è stato dichiarato inammissibile per difetto di interesse, perché l'eventuale lesione sarebbe emersa solo dal provvedimento applicativo, non impugnato, e non era stato dimostrato un pregiudizio attuale e concreto. Il motivo sul difetto di istruttoria e partecipazione è stato assorbito, poiché l'infondatezza delle censure sostanziali e la mancata indicazione di apporti partecipativi idonei a modificare l'esito rendevano priva di concreta incidenza la doglianza procedimentale. Le spese sono state compensate per la novità e complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 45 Cost.

  riconosce la funzione sociale della cooperazione a carattere di mutualità e senza fini di speculazione privata e demanda alla legge il compito di promuoverne e favorirne lo sviluppo mediante gli strumenti più idonei

  Costituisce il fondamento costituzionale delle misure di sostegno alla cooperazione, senza imporre uno specifico modello di finanziamento.

• artt. 4 e 5 l.r. 14 febbraio 1964, n. 8

  i contributi “possono essere concessi”

  La concessione dei sussidi è facoltativa e la loro ripartizione deve essere correlata all'effettiva entità dei servizi svolti e al numero delle revisioni, senza configurare un diritto alla copertura integrale di tutte le attività.

• art. 7 l.r. 14 febbraio 1964, n. 8

  Fissa il termine legislativo per la presentazione delle domande e disciplina la liquidazione previa presentazione dei consuntivi, ma non impedisce alla Provincia di specificare le modalità attuative e di verificare l'effettivo sostenimento delle spese mediante fatture quietanzate.

• art. 9 l.r. 14 febbraio 1964, n. 8

  Attribuisce alle Province autonome le funzioni amministrative relative alla materia dei sussidi.

• artt. 1, comma 2, e 52 l.r. 9 luglio 2008, n. 5

  Riconoscono alle Province autonome l'esercizio delle funzioni in materia secondo il proprio ordinamento, legittimandole ad adottare criteri attuativi per concessione, ripartizione, liquidazione e rendicontazione dei sussidi.

• art. 27 l.r. 9 luglio 2008, n. 5

  Prevede la revisione periodica delle cooperative, ma l'obbligatorietà della revisione non comporta un diritto alla sua integrale copertura finanziaria.

• art. 29, comma 2, l.r. 9 luglio 2008, n. 5

  Stabilisce le modalità di svolgimento della revisione presso la sede dell'ente cooperativo, senza imporre che le relative spese di trasferta siano necessariamente finanziate.

• art. 4 d.lgs. 2 agosto 2002, n. 220

  Assoggetta le cooperative alla revisione periodica nell'ambito della vigilanza cooperativa, distinguendo tale obbligo dal sostegno finanziario facoltativo.

• art. 2, comma 2, l.p. 22 ottobre 1993, n. 17

  È richiamato quale base delle modalità provinciali di controllo e rendicontazione mediante documentazione giustificativa delle spese.

• art. 3, comma 2, l.p. 22 ottobre 1993, n. 17

  Attribuisce alla Giunta provinciale la facoltà di determinare i termini per la presentazione delle domande di vantaggi economici, secondo la ricostruzione difensiva accolta nel ragionamento del giudice.

• art. 17 l.p. 22 ottobre 1993, n. 17

  È richiamato dalla Provincia per sostenere la non applicabilità delle garanzie partecipative all'adozione di atti amministrativi generali; il motivo procedimentale è stato comunque assorbito.

• art. 11 preleggi al codice civile

  Invocato dalla ricorrente in relazione alla pretesa irretroattività dei nuovi criteri; la relativa censura è stata dichiarata inammissibile per difetto di interesse attuale.

• artt. 46 e 47 d.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445

  Invocati dalla ricorrente nel motivo relativo alle domande già presentate; il giudice non ha esaminato nel merito la censura, dichiarandola inammissibile.

Massime di principio

• Quando una normativa regionale configura la concessione di sussidi come facoltativa e rimette all'amministrazione la ripartizione delle risorse in rapporto all'effettiva entità dei servizi, il beneficiario vanta un interesse legittimo al corretto esercizio del potere, non un diritto soggettivo alla copertura integrale di tutte le attività svolte.
• L'obbligatorietà di un'attività di vigilanza o revisione non comporta, di per sé, l'obbligo dell'amministrazione di finanziare integralmente quella attività: è legittimo distinguere tra obbligo di svolgimento dell'attività e sostegno finanziario discrezionale alla medesima.
• Nella determinazione dei criteri di concessione e ripartizione di contributi pubblici, l'amministrazione può selezionare le attività e le spese finanziabili, anche mediante soglie oggettive ed elenchi chiusi, purché le scelte siano coerenti con la finalità del beneficio e non risultino manifestamente illogiche, irragionevoli, sproporzionate o viziate da difetto di istruttoria.
• L'interesse a impugnare una disposizione generale richiede una lesione concreta e attuale; se la lesività dipende dall'applicazione della disposizione a una specifica domanda, l'interesse sorge ordinariamente in relazione al provvedimento applicativo, che deve essere impugnato e rispetto al quale deve essere dimostrato il pregiudizio effettivo.
• L'intervento ad adiuvandum nel processo amministrativo è ammissibile solo quando l'interventore abbia una posizione dipendente o collegata a quella del ricorrente; chi è titolare di un interesse diretto e autonomo all'annullamento dell'atto deve proporre un autonomo ricorso entro il termine decadenziale.
• Gli obblighi dei beneficiari di comunicare variazioni rilevanti per la concessione o la revoca di un contributo devono essere interpretati, secondo ragionevolezza e il principio ad impossibilia nemo tenetur, come riferiti a circostanze conosciute o conoscibili e concretamente rilevanti per il beneficio.

Come è indicizzato