Tribunale, Sentenza T-790/21

Funzione pubblica – riassegnazione retroattiva di un funzionario-informatore e responsabilità della Commissione

La pronuncia riguarda un ricorso ex articolo 270 TFUE proposto da un funzionario della Commissione contro la decisione del 16 febbraio 2021 con cui la sua riassegnazione alla DG "Mobilità e trasporti" è stata confermata con effetto retroattivo al 1° gennaio 2013. La controversia si inserisce nell’esecuzione di due precedenti sentenze di annullamento e nella revoca di una terza decisione avente il medesimo oggetto.

Fatti e svolgimento del procedimento

Il ricorrente lavorava nella delegazione della Commissione in Cisgiordania e nella Striscia di Gaza, a Gerusalemme est. Nel 2012 aveva segnalato presunte irregolarità nella gestione di un programma e possibili conflitti di interessi e corruzione; in parallelo, la sua gerarchia gli aveva contestato problemi relazionali e di comunicazione nella delegazione. La prima decisione di riassegnazione, comunicata nel dicembre 2012, fu annullata nel 2015 dal Tribunale della funzione pubblica per violazione dei diritti della difesa nella causa F‑96/13. Una seconda decisione del 2015 fu annullata nel 2018 nella causa T‑689/16 per incompetenza dell’autrice dell’atto, alla luce della tutela riconosciuta al ricorrente come informatore ai sensi dell’articolo 22 bis dello Statuto. Una terza decisione del 2019 fu poi revocata dalla Commissione nel 2020. Dopo uno scambio di lettere e una riunione del 15 ottobre 2015, la direttrice generale della DG HR adottò infine la decisione impugnata del 16 febbraio 2021, ritenendo di dover regolarizzare la situazione amministrativa del ricorrente con effetto retroattivo. Il successivo reclamo fu solo parzialmente accolto: la Commissione ritirò dal fascicolo alcune menzioni relative alla terza decisione e all’articolo 22 bis, ma respinse il resto.

Questioni sottoposte al Tribunale

Il ricorrente chiedeva l’annullamento della decisione impugnata e della decisione di rigetto parziale del reclamo, oltre al risarcimento dei danni materiali e morali. Contestava in particolare:

• la competenza dell’autorità che aveva deciso sul reclamo;
• la violazione dell’articolo 266 TFUE, del giudicato e del principio di irretroattività;
• la violazione del diritto di essere ascoltato e del diritto a una buona amministrazione;
• la violazione delle garanzie previste per gli informatori dagli articoli 22 bis e 22 quater dello Statuto;
• l’esistenza di uno sviamento di procedura, di una violazione del dovere di sollecitudine e dell’imparzialità;
• il diritto al risarcimento per il danno lamentato.

Normativa rilevante

Il Tribunale richiama in particolare:

• l’articolo 7, paragrafo 1, dello Statuto, che consente l’assegnazione dei funzionari nell’interesse del servizio;
• gli articoli 22 bis e 22 quater dello Statuto, relativi alla protezione degli informatori e alla gestione riservata dei reclami;
• l’articolo 90, paragrafi 1 e 2, dello Statuto, sul procedimento precontenzioso;
• l’articolo 266 TFUE, sull’obbligo di esecuzione delle sentenze di annullamento;
• l’articolo 41 della Carta, sul diritto a una buona amministrazione e sul termine ragionevole;
• la decisione (2013) 3288 della Commissione e l’informazione amministrativa n. 79-2013, che disciplinano le competenze interne in materia di reclami;
• gli orientamenti relativi all’allerta professionale (SEC(2012) 679 final), rilevanti per la tutela degli informatori.

Primo motivo: competenza dell’autorità che ha respinto il reclamo

Il ricorrente sosteneva che il reclamo fosse stato presentato ai sensi dell’articolo 22 quater dello Statuto e non dell’articolo 90, paragrafo 2, per cui il membro della Commissione incaricato della DG HR non sarebbe stato competente a decidere. Il Tribunale respinge la censura: l’articolo 22 quater rinvia esso stesso all’articolo 90 e la decisione APN/AACC della Commissione prevede che, quando la decisione impugnata è stata adottata senza delega dalla direttrice generale della DG HR, il reclamo sia trattato dal membro della Commissione incaricato della DG HR. Inoltre, l’unità DG HR.E2 poteva fornire supporto amministrativo senza violare il diritto applicabile.

Secondo motivo: esecuzione delle sentenze, diritto di essere ascoltato e termine ragionevole

Diritto di essere ascoltato

Il Tribunale ritiene che, a differenza della prima decisione annullata nella causa F‑96/13, la decisione impugnata sia stata preceduta da un effettivo scambio di osservazioni. Nel corso della riunione del 15 ottobre 2015 e poi con tre richieste successive della direttrice generale della DG HR, il ricorrente ha potuto esporre il proprio punto di vista sugli elementi presi in considerazione, in particolare sui messaggi di posta elettronica tra settembre e novembre 2012. Il diritto di essere ascoltato non imponeva necessariamente un colloquio orale bilaterale con l’APN competente; uno scambio scritto era sufficiente. Il Tribunale esclude anche che i considerando della decisione impugnata contengano una nuova interpretazione retroattiva dei fatti: essi riprendono sostanzialmente la motivazione della seconda decisione di riassegnazione.

Buona amministrazione, indagine amministrativa e termine ragionevole

Quanto all’articolo 41 della Carta, il Tribunale osserva che la direttrice generale della DG HR disponeva già di elementi sufficienti, tra cui i verbali dettagliati della riunione del 15 ottobre 2015 e le constatazioni contenute nella sentenza F‑96/13, per decidere senza dover aprire una nuova indagine amministrativa. Tuttavia, il procedimento complessivo non si è svolto entro un termine ragionevole: sono trascorsi più di due anni tra la sentenza T‑689/16 e la decisione impugnata, e oltre otto anni tra i fatti originari e la nuova decisione. Il ritardo è stato aggravato dagli errori successivi della Commissione, anche se la violazione del termine ragionevole non ha inciso sul contenuto della decisione e non ne ha imposto l’annullamento.

Articolo 266 TFUE, giudicato e retroattività

Il Tribunale ricorda che, per eseguire una sentenza di annullamento, l’istituzione deve conformarsi non solo al dispositivo, ma anche alla motivazione, evitando di replicare le irregolarità accertate. Nel caso di specie, la direttrice generale della DG HR ha correttamente riesaminato la situazione alla data della prima decisione di riassegnazione e ha adottato una nuova decisione per regolarizzare la situazione amministrativa. L’effetto retroattivo era ammissibile, perché non esistevano assicurazioni precise e incondizionate idonee a generare un legittimo affidamento contrario. Non era inoltre necessario sostituire la riassegnazione con una compensazione equitativa, perché l’esecuzione delle sentenze non incontrava ostacoli particolarmente rilevanti.

Terzo motivo: tutela dell’informatore, doveri di imparzialità e onere della prova

Articolo 22 quater dello Statuto

Il Tribunale chiarisce che l’articolo 22 quater impone alle istituzioni di adottare procedure riservate per i reclami degli informatori e norme interne sulla comunicazione delle informazioni, sulla tutela degli interessi legittimi e sulla procedura di trattamento dei reclami. Tuttavia, la norma non richiede che tutta la disciplina sia contenuta in un unico atto, né impone che l’APN agisca senza l’assistenza degli uffici. La Commissione aveva adottato un insieme coerente di regole: orientamenti sul whistleblowing, decisione APN/AACC, informazione amministrativa n. 79-2013 e dichiarazione di riservatezza.

Onere della prova contro le ritorsioni

Richiamando gli orientamenti relativi all’allerta professionale, il Tribunale afferma che spettava alla Commissione dimostrare che la riassegnazione era motivata da ragioni diverse dalle denunce del ricorrente. Tale onere è stato assolto: dai messaggi del 18 settembre e del 12 novembre 2012 emergevano difficoltà relazionali e problemi di comportamento già precedenti o comunque indipendenti dalle segnalazioni del 3 ottobre 2012. La riassegnazione controversa, quindi, non era una ritorsione per il whistleblowing.

Dovere di sollecitudine, imparzialità e consultazione del Comdel

Il Tribunale respinge anche le censure relative al dovere di sollecitudine e all’imparzialità: la Commissione non ha agito per mera apparenza o con sviamento di procedura, ma per porre rimedio alle illegittimità individuate nelle precedenti sentenze. La mancata consultazione del Comdel non è stata ritenuta decisiva, anche perché il ricorrente non indicava una norma specifica violata e non era dimostrato che una nuova consultazione avrebbe potuto condurre a un esito diverso.

Domanda risarcitoria

La domanda risarcitoria viene esaminata alla luce dei tradizionali presupposti della responsabilità extracontrattuale: illegittimità del comportamento, danno effettivo e nesso causale. Il Tribunale dichiara irricevibili o infondate le censure riferite a danni derivanti da comportamenti non decisionali o da atti anteriori non impugnati nei termini, nonché quelle già coperte dal giudicato delle sentenze F‑96/13 e T‑689/16. Resta però rilevante la sola violazione del termine ragionevole, che può fondare un danno morale risarcibile anche se non comporta l’annullamento dell’atto. Sulla base della durata eccessiva del procedimento, degli errori progressivi della Commissione e dello stato di incertezza e ansia sofferto dal ricorrente, il Tribunale liquida equitativamente il danno morale in EUR 3000. Respinge invece la domanda per il resto, incluso il danno materiale richiesto.

Dispositivo

Il Tribunale:

• condanna la Commissione a versare a PL EUR 3000;
• respinge il ricorso quanto al resto;
• pone a carico della Commissione le proprie spese e metà di quelle del ricorrente, che sopporta l’altra metà delle proprie spese.

Principi applicati

La sentenza ribadisce che:

• l’articolo 266 TFUE impone di eseguire le sentenze di annullamento rispettandone anche la motivazione;
• una nuova decisione può avere effetto retroattivo se serve a regolarizzare la situazione e non viola il legittimo affidamento;
• il diritto di essere ascoltato può essere soddisfatto anche con scambi scritti;
• la tutela degli informatori non impedisce misure di riassegnazione giustificate da ragioni autonome e dimostrate dall’amministrazione;
• la violazione del termine ragionevole non annulla automaticamente l’atto, ma può dare luogo a un risarcimento del danno morale.