Tribunale, Sentenza T-193/22

Congelamento dei capitali nei confronti di un imprenditore russo

La pronuncia riguarda un ricorso ex articolo 263 TFUE proposto contro atti del Consiglio che hanno inserito e poi mantenuto il nome del ricorrente negli elenchi delle persone soggette a misure restrittive adottate in considerazione delle azioni che compromettono l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina. Il Tribunale, Prima Sezione ampliata, esamina in particolare la legittimità del criterio degli "imprenditori di spicco" e le garanzie procedurali connesse al congelamento di fondi.

Fatti e contesto normativo

Il ricorrente, cittadino russo, è un imprenditore e azionista dell’Alfa Group/ABH Holdings, conglomerato che comprende Alfa Bank. Il Consiglio aveva adottato nel 2014 la decisione 2014/145/PESC, basata sull’articolo 29 TUE, e il regolamento n. 269/2014, basato sull’articolo 215 TFUE. Dopo l’invasione dell’Ucraina nel febbraio 2022, il Consiglio ha rafforzato il regime sanzionatorio con la decisione 2022/329 e il regolamento 2022/330, introducendo, tra gli altri, il criterio di cui all’articolo 2, paragrafo 1, lettera g), della decisione 2014/145/PESC (e alla corrispondente disposizione del regolamento), relativo agli "imprenditori di spicco" attivi in settori che costituiscono una notevole fonte di reddito per il governo russo.

Gli atti iniziali del 15 marzo 2022 hanno inserito il ricorrente negli elenchi; gli atti di mantenimento del 14 settembre 2022 hanno prorogato le misure sino al 15 marzo 2023, con motivazione sostanzialmente identica. Il Consiglio aveva fondato l’inserimento sul ruolo del ricorrente quale importante azionista di Alfa Group, sulla sua influenza nel paese e sui collegamenti con Alfa Bank, indicata come uno dei principali contribuenti della Russia.

Eccezione di illegittimità contro il criterio d) e g)

Il ricorrente sosteneva che le disposizioni introdotte dal regolamento 2022/330 fossero illegittime perché consentivano di sanzionare cittadini russi senza collegamento con il regime oggetto delle misure, in violazione dei principi di parità di trattamento, certezza del diritto e buona amministrazione. Il Tribunale respinge l’eccezione.

Quanto alla parità di trattamento, osserva che i criteri non si riferiscono ai soli cittadini russi, ma a qualunque persona che fornisca sostegno materiale o finanziario ai dirigenti russi o che sia un imprenditore di spicco in settori rilevanti; anche cittadini di Stati membri possono essere colpiti. Quanto alla certezza del diritto, ritiene che i criteri siano formulati in modo sufficientemente chiaro: il criterio d) copre il sostegno o vantaggio tratto dai dirigenti russi responsabili dell’annessione della Crimea o della destabilizzazione dell’Ucraina; il criterio g) concerne imprenditori di spicco che operano in settori fonte di reddito rilevante per il governo russo. Il potere discrezionale del Consiglio è controbilanciato da obbligo di motivazione e diritti procedurali rinforzati.

Quanto alla buona amministrazione, il Tribunale rileva che la censura non è adeguatamente sviluppata. Quanto agli argomenti sulla necessità, adeguatezza e non sostituibilità dei criteri, essi sono dichiarati irricevibili perché nuovi e, in ogni caso, infondati: non è richiesto che il Consiglio dimostri effetti immediati o una specifica "efficacia riparatrice" rispetto all’inefficacia delle misure precedenti; è sufficiente che le misure non siano manifestamente inadeguate rispetto all’obiettivo di massima pressione sulla Federazione russa.

Obbligo di motivazione

Il Tribunale ritiene che la motivazione degli atti sia sufficiente ai sensi dell’articolo 296 TFUE. La motivazione deve consentire al destinatario di comprendere le ragioni della misura e al giudice di controllarne la legittimità, senza dover elencare ogni elemento fattuale e giuridico. Nel caso concreto, la descrizione del ruolo del ricorrente nell’Alfa Group, dei suoi legami con Alfa Bank e del suo status di imprenditore influente fornisce una motivazione chiara e precisa sia per l’inserimento iniziale sia per il mantenimento.

Per gli atti di mantenimento, il Consiglio ha correttamente rinviato alle osservazioni precedenti poiché non erano emersi nuovi elementi rilevanti; non era quindi necessaria una motivazione aggiuntiva o una nuova analitica risposta alle osservazioni del ricorrente. Le contestazioni sulla presunta inesattezza o insufficienza probatoria della motivazione sono qualificate come censure sul merito, non sull’obbligo di motivazione.

Diritti della difesa e diritto di essere ascoltato

Il Tribunale distingue tra inserimento iniziale e mantenimento nell’elenco. Per gli atti iniziali, osserva che il Consiglio poteva notificare la decisione mediante avviso in Gazzetta ufficiale quando l’indirizzo del ricorrente non era noto; il ricorrente non ha provato che il Consiglio disponesse del suo indirizzo alla data di adozione degli atti. In ogni caso, la mancata notifica individuale non comporta automaticamente l’annullamento se non ha impedito all’interessato di comprendere la misura e di contestarla tempestivamente. Qui il ricorrente ha ottenuto il fascicolo di prove il 13 aprile 2022 e ha presentato osservazioni in più occasioni.

Quanto al diritto di essere ascoltato, il Tribunale ricorda che, nel contesto delle misure restrittive, non esiste un diritto generale a un’audizione orale: è sufficiente la possibilità di presentare osservazioni scritte. Per gli atti di mantenimento, il Consiglio non era tenuto a comunicare nuovamente gli elementi a carico perché il mantenimento si fondava sugli stessi motivi dell’inserimento iniziale e non su nuovi elementi. È esclusa anche la violazione dei diritti della difesa per la produzione di un documento nella controreplica, trattandosi di replica a un argomento avverso.

Errori di valutazione: criterio g), prove e status del ricorrente

Il Tribunale esamina la fondatezza delle prove e delle valutazioni del Consiglio, applicando un controllo pieno della base fattuale, ma riconoscendo l’ampio margine discrezionale del Consiglio in materia di misure restrittive.

Quanto alle prove, il ricorrente contestava articoli di stampa e fonti online. Il Tribunale richiama il principio della libera valutazione e considera utilizzabili fonti pubbliche, anche secondarie, in assenza di poteri di indagine nei paesi terzi e nel contesto difficoltoso generato dal conflitto russo-ucraino.

Sul merito, il Tribunale ritiene che il Consiglio abbia correttamente qualificato il ricorrente come "imprenditore di spicco". La nozione si riferisce all’importanza della persona nel settore in cui opera, alla vastità dei capitali detenuti o alle funzioni svolte; non richiede la dimostrazione di un legame stretto o di interdipendenza con il governo russo, né la responsabilità personale per la guerra. Nel caso concreto, il ricorrente è cofondatore di Alfa Group, ha avuto un ruolo nel supervisory board di A 1 Investment Holding SA e deteneva una partecipazione del 16,3% in ABH Holdings, che controlla Alfa Bank. Il Tribunale ritiene significativo tale investimento, anche se minoritario, per qualificare il ricorrente come importante azionista.

Il settore rilevante è quello bancario, considerato una notevole fonte di reddito per il governo russo; la circostanza che Alfa Bank sia uno dei principali contribuenti in Russia è supportata da indizi sufficientemente concreti, precisi e concordanti. Gli argomenti relativi all’assenza di controllo statale, al fatto che il gruppo operi "regolarmente" o alla mancata inclusione del ricorrente in altre liste sanzionatorie sono considerati irrilevanti o non decisivi ai fini dell’interpretazione autonoma del diritto dell’Unione.

Mantenimento nelle liste e aggiornamento della situazione individuale

Il Tribunale ricorda che le misure restrittive sono provvisorie e richiedono riesame periodico, ma il Consiglio può mantenere la designazione sulla base degli stessi elementi se i motivi non sono mutati e il contesto non ha reso obsoleti i dati. Nel caso concreto, la situazione in Ucraina restava grave e gli obiettivi delle misure non erano stati raggiunti al momento degli atti di mantenimento.

Quanto alla situazione individuale del ricorrente, le osservazioni presentate al Consiglio riproponevano sostanzialmente gli stessi argomenti già sollevati contro gli atti iniziali. Il Tribunale ritiene non dimostrata, con prove convincenti, la pretesa cessione delle partecipazioni nella ABH Holdings alla vigilia degli atti iniziali; il certificato prodotto è considerato insufficiente da solo. Il Consiglio ha quindi potuto ragionevolmente concludere che non vi fossero mutamenti tali da rendere obsoleti gli elementi a sostegno dell’inserimento iniziale.

Proporzionalità, proprietà e libertà d’impresa

Il Tribunale conferma che le misure restrittive limitano il diritto di proprietà e la libertà d’impresa, ma tali diritti non sono assoluti. Le misure sono previste dalla legge, hanno durata limitata, sono periodicamente riesaminate e prevedono deroghe e autorizzazioni per esigenze di base o specifici obblighi. Esse perseguono un obiettivo di interesse generale riconosciuto dall’Unione: esercitare pressione sulla Federazione russa, ridurre le sue entrate e contribuire alla pace e alla sicurezza internazionali.

Alla luce di tale finalità, le misure non risultano manifestamente inadeguate né sproporzionate. Il Tribunale osserva che il ricorrente non può invocare con successo l’insufficienza delle prove come argomento di proporzionalità: tale censura attiene al merito dell’inserimento, già esaminato e respinto.

Sviamento di potere

Il ricorrente sosteneva che il Consiglio avesse, di fatto, mutato l’obiettivo delle misure o colpito persone non realmente responsabili della destabilizzazione dell’Ucraina. Il Tribunale respinge anche tale motivo: non emergono indizi oggettivi, pertinenti e concordanti che dimostrino un uso del potere per fini diversi da quelli per cui è stato attribuito. L’obiettivo perseguito resta quello di esercitare la massima pressione sulla Federazione russa affinché ponga fine alla guerra in Ucraina.

Decisione e spese

Il ricorso è integralmente respinto. Il ricorrente è condannato alle proprie spese e a quelle del Consiglio, comprese quelle del procedimento sommario; il Regno del Belgio sopporta le proprie spese in quanto interveniente.