Sentenza n. 5843/2026 - Roma, Sezione 2Q

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato la delibera Consob deducendo: l’inefficacia del provvedimento per omessa o invalida notificazione; la violazione delle garanzie partecipative e del contraddittorio, nonché delle disposizioni sul procedimento sanzionatorio Consob; l’insussistenza di una prestazione di servizi per le cripto-attività rivolta al pubblico italiano; l’applicabilità del regime transitorio previsto dal d.lgs. n. 129/2024; l’irrilevanza o violazione del protocollo tra Consob e Banca d’Italia; l’illegittimità dell’oscuramento del sito per sproporzione e irragionevolezza; il difetto di motivazione. Con motivi aggiunti, non notificati alla Consob, sono state dedotte la nullità degli atti per assenza di idonea sottoscrizione, il difetto di istruttoria e l’erronea valutazione delle prove, nonché la violazione del diritto di difesa per ambiguità dei provvedimenti.

La decisione

Il TAR ha dichiarato inammissibili i motivi aggiunti perché, ai sensi dell’art. 43, comma 1, c.p.a., ad essi si applica la disciplina del ricorso, compreso l’obbligo di notificazione all’amministrazione che ha emanato l’atto, previsto dall’art. 41, comma 2, c.p.a. Il ricorso introduttivo è stato respinto. Quanto alla notificazione, il Collegio ha rilevato che la delibera era stata trasmessa alla società mediante raccomandata postale estera, consegnata il 16 aprile 2025. Quanto alle garanzie partecipative, il provvedimento ex art. 94, par. 1, lett. h), MiCAR non ha natura sanzionatoria, ma costituisce una misura cautelare e inibitoria di tutela anticipata dei risparmiatori; pertanto non si applicano le disposizioni del regolamento Consob sui procedimenti sanzionatori. La sua funzione urgente, volta a impedire la prosecuzione di attività presumibilmente lesive, giustifica inoltre l’esclusione della comunicazione di avvio del procedimento e del preavviso, in coerenza con la previsione normativa dell’ordine di cessazione senza preavviso o imposizione di un termine. Il TAR ha ritenuto provata la riconducibilità dell’attività ai servizi per le cripto-attività, poiché i termini e condizioni del sito contemplavano l’esecuzione di ordini di acquisto e vendita di cripto-attività e l’attribuzione di un portafoglio digitale. La destinazione al pubblico italiano risultava dalla disponibilità della procedura di registrazione e dell’assistenza in lingua italiana e dalle segnalazioni di risparmiatori italiani. Il regime transitorio è stato ritenuto inapplicabile perché i ricorrenti non avevano dimostrato, né allegato, l’iscrizione della società nella sezione speciale del registro prevista dal d.lgs. n. 141/2010 alla data del 27 dicembre 2024. Il richiamo al protocollo Consob-Banca d’Italia è stato giudicato inconferente, non essendo previsto dagli artt. 94 MiCAR e 4 d.lgs. n. 129/2024 quale adempimento del procedimento. Anche l’oscuramento è stato ritenuto legittimo: l’art. 36, comma 2-terdecies, d.l. n. 34/2019 attribuisce alla Consob il potere di ordinare ai fornitori di connettività la rimozione delle iniziative telematiche con cui siano offerti servizi di investimento senza abilitazione. La misura è consequenziale e necessaria per rendere effettivo l’ordine di cessazione e, ricorrendone il presupposto, costituisce esercizio di potere essenzialmente vincolato, senza violazione della proporzionalità. Infine, il provvedimento è stato ritenuto adeguatamente motivato, perché fondato su un’istruttoria e su riferimenti puntuali alle attività svolte tramite i siti. I ricorrenti sono stati condannati in solido al pagamento di euro 3.000,00 di spese di lite in favore della Consob; nulla è stato disposto nei confronti delle amministrazioni non costituite.

Norme richiamate

• art. 43, comma 1, c.p.a.

  ai motivi aggiunti [...] si applica la disciplina prevista per il ricorso

  I motivi aggiunti, propri o impropri, devono rispettare la disciplina del ricorso, inclusa la notificazione all’amministrazione resistente; la mancata notificazione determina l’inammissibilità.

• art. 41, comma 2, c.p.a.

  notificazione alla pubblica amministrazione che ha emesso l’atto impugnato

  La notificazione del ricorso all’amministrazione emanante è necessaria a pena di decadenza e tale regola si applica anche ai motivi aggiunti.

• art. 3, comma 1, n. 16, Regolamento (UE) 2023/1114 (MiCAR)

  servizio per le cripto-attività

  Rientrano nella nozione, tra gli altri, l’esecuzione di ordini di cripto-attività per conto di clienti e la prestazione di custodia e amministrazione di cripto-attività, inclusa l’attribuzione di un portafoglio digitale.

• art. 59, comma 1, Regolamento (UE) 2023/1114 (MiCAR)

  Una persona non presta servizi per le cripto-attività all’interno dell’Unione, a meno che tale persona sia [...] autorizzata

  La prestazione di servizi per le cripto-attività nell’Unione è riservata ai soggetti autorizzati o agli intermediari espressamente abilitati dalla norma.

• art. 94, paragrafo 1, lett. h), Regolamento (UE) 2023/1114 (MiCAR)

  ordinare la cessazione immediata dell’attività senza preavviso o imposizione di un termine

  Quando vi sia motivo di presumere che una persona presti servizi per le cripto-attività senza autorizzazione, l’autorità competente può ordinare immediatamente la cessazione dell’attività; il potere ha natura cautelare-inibitoria e urgente, non sanzionatoria.

• art. 45, comma 1, d.lgs. 5 settembre 2024, n. 129

  I soggetti persone giuridiche che alla data del 27 dicembre 2024 risultino regolarmente iscritti nella sezione speciale del registro [...] possono continuare a prestare servizi

  Il regime transitorio opera soltanto per i soggetti iscritti alla data indicata e subordinatamente alla presentazione dell’istanza di autorizzazione entro il 30 giugno 2025.

• art. 4, comma 1, d.lgs. n. 129/2024

  Individua la Consob, insieme alla Banca d’Italia secondo le rispettive competenze, quale autorità competente per l’esercizio dei poteri previsti dal quadro normativo MiCAR.

• art. 7, comma 1, l. 7 agosto 1990, n. 241

  qualora sussistano ragioni di impedimento derivanti da particolari esigenze di celerità del procedimento

  L’urgenza connessa all’esigenza di impedire la prosecuzione di attività lesive consente di derogare alla comunicazione di avvio del procedimento.

• art. 13 del Regolamento Consob sui procedimenti amministrativi, approvato con delibera del 28 novembre 2012

  Esclude le garanzie partecipative nei procedimenti diretti all’adozione di provvedimenti aventi carattere di necessità e urgenza per la tutela degli interessi affidati alla vigilanza Consob.

• art. 36, comma 2-terdecies, d.l. 30 aprile 2019, n. 34, convertito dalla l. 28 giugno 2019, n. 58

  La Consob ordina ai fornitori di connettività [...] la rimozione delle iniziative di chiunque [...] offre o svolge servizi o attività di investimento senza esservi abilitato

  L’oscuramento o la rimozione delle iniziative telematiche costituisce misura consequenziale all’accertata offerta abusiva di servizi e, ricorrendone il presupposto, esercizio di un potere essenzialmente vincolato e necessario a rendere effettiva la tutela del mercato.

• art. 3 l. 7 agosto 1990, n. 241

  La motivazione è sufficiente quando espone in modo articolato e sistematico i presupposti dell’intervento e richiama le risultanze istruttorie rilevanti.

• art. 47 Cost.

  La tutela del risparmio costituisce l’interesse costituzionalmente rilevante posto a fondamento dell’urgenza della misura inibitoria.

Massime di principio

• L’ordine di cessazione immediata previsto dall’art. 94, paragrafo 1, lett. h), del Regolamento MiCAR, adottato quando vi sia motivo di presumere la prestazione non autorizzata di servizi per le cripto-attività, ha natura cautelare-inibitoria e non sanzionatoria; esso è diretto alla tutela anticipata dei risparmiatori e può essere emanato senza preavviso o imposizione di un termine.
• La natura urgente dell’ordine di cessazione immediata di attività cripto-finanziarie non autorizzate consente di derogare alla comunicazione di avvio del procedimento e alle garanzie partecipative ordinarie, quando la partecipazione preventiva sia incompatibile con l’esigenza di impedire la prosecuzione della condotta lesiva.
• La riconducibilità di un’attività ai servizi per le cripto-attività può essere desunta dalla documentazione contrattuale e dalle funzionalità del sito, quali l’esecuzione di ordini di acquisto e vendita di cripto-attività e l’attribuzione al cliente di un portafoglio digitale; la destinazione al pubblico italiano può risultare dalla disponibilità del sito in lingua italiana e dalle segnalazioni di investitori italiani.
• Il regime transitorio nazionale per la prosecuzione dell’attività in materia di valute virtuali opera esclusivamente in favore dei soggetti che risultino iscritti alla specifica sezione del registro alla data prevista dalla legge e che presentino tempestivamente l’istanza di autorizzazione; in mancanza della prova dell’iscrizione, il regime non è invocabile.
• L’oscuramento di un sito internet che offre servizi di investimento o servizi per le cripto-attività senza autorizzazione costituisce misura consequenziale prevista dalla legge e funzionale a rendere effettivo l’ordine di cessazione; quando ne ricorrono i presupposti, l’esercizio del relativo potere non viola il principio di proporzionalità.
• I motivi aggiunti devono essere notificati all’amministrazione che ha emanato l’atto impugnato, poiché ad essi si applica la disciplina del ricorso ai sensi degli artt. 43 e 41 c.p.a.; la mancata notificazione ne determina l’inammissibilità.

Come è indicizzato