Sentenza n. 7392/2026 - Roma, Sezione 1Q

Esito

La controversia

La società ha impugnato il decreto regionale che le richiedeva il versamento di euro 72.623,36 a titolo di payback sui dispositivi medici per gli anni 2015-2018, nonché il decreto ministeriale del 6 luglio 2022, relativo alla certificazione del superamento del tetto di spesa, e quello del 6 ottobre 2022, recante le linee guida per l’adozione dei provvedimenti regionali. Sono stati dedotti vizi propri degli atti ministeriali e vizi derivati dall’asserita illegittimità costituzionale dell’art. 9-ter del d.l. 78/2015, oltre alla violazione dei principi eurounitari di legittimo affidamento e libertà d’impresa. In particolare, la ricorrente ha sostenuto che la fissazione dei tetti regionali nel 2019, successivamente alle gare e alla conclusione dei contratti relativi agli anni 2015-2018, avesse natura retroattiva, lesiva dell’affidamento e idonea ad alterare il sinallagma contrattuale e l’equilibrio economico delle forniture. Ha inoltre dedotto la violazione degli artt. 3 e 53 Cost., assumendo la natura tributaria del payback, la violazione del principio di proporzionalità, della neutralità dell’IVA, nonché difetto di istruttoria e motivazione. La Regione Toscana ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo relativamente agli atti regionali applicativi.

La decisione

Il TAR ha respinto tutte le censure rivolte contro i decreti ministeriali. Richiamando la sentenza della Corte costituzionale n. 140/2024, ha ritenuto il meccanismo del payback ragionevole e proporzionato, finalizzato alla razionalizzazione della spesa sanitaria, e compatibile con gli artt. 23, 41 e 117 Cost. e con gli artt. 16 e 17 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea. La disciplina non è stata ritenuta retroattiva né lesiva dell’affidamento, poiché già dal 2015 le imprese conoscevano l’esistenza del tetto di spesa e dell’obbligo di concorrere al ripiano, mentre gli interventi del 2022 hanno reso operative procedure già previste senza innovare sostanzialmente l’obbligazione. Il payback non altera il sinallagma dei contratti di fornitura, poiché opera esternamente sui ricavi complessivi dell’impresa e non modifica né il prezzo né l’oggetto delle gare. È stata esclusa anche la natura tributaria in senso stretto della misura, qualificata come prestazione patrimoniale imposta riconducibile all’art. 23 Cost., ma non all’art. 53 Cost. Il principio di proporzionalità è rispettato perché il contributo è parametrato all’incidenza del fatturato dell’impresa sulla spesa regionale; la censura sulla neutralità dell’IVA è stata ritenuta superata dalla disciplina sopravvenuta che considera il fatturato al netto dell’IVA. Non sono stati ravvisati difetti di istruttoria o motivazione, trattandosi di atti esecutivi di obblighi legislativi. Quanto agli atti regionali, il TAR ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, ritenendo che le Regioni svolgano attività meramente vincolata, tecnica, ricognitiva e contabile, senza esercizio di potere autoritativo. La controversia sull’an e sul quantum dell’obbligazione di pagamento riguarda quindi un diritto soggettivo patrimoniale e spetta al giudice ordinario. È stata ammessa la riassunzione davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato. Le spese sono state compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 9-ter d.l. 78/2015

  «in misura pari all’incidenza percentuale del proprio fatturato sul totale della spesa per l’acquisto di dispositivi medici a carico del Servizio sanitario regionale»

  La norma pone a carico delle aziende fornitrici una quota del ripiano del superamento del tetto regionale, secondo percentuali crescenti per gli anni 2015-2018 e in proporzione al fatturato di ciascuna impresa.

• art. 9-ter, comma 9-bis, d.l. 78/2015

  «elenco delle aziende fornitrici soggette al ripiano per ciascun anno»

  Attribuisce alle Regioni il compito di verificare la documentazione contabile, individuare le aziende soggette al ripiano e imporre il pagamento, senza conferire un potere discrezionale di determinazione del tetto o dello sforamento.

• art. 17, comma 1, lettera c), d.l. 98/2011

  Ha introdotto il tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici nell’ambito della razionalizzazione della spesa sanitaria.

• art. 15, comma 13, lettera f), d.l. 95/2012

  Ha fissato, a decorrere dal 2014, il tetto nazionale di spesa per dispositivi medici al 4,4 per cento del fabbisogno sanitario nazionale standard.

• art. 1, comma 557, l. 145/2018

  Ha precisato le modalità di rilevazione del superamento del tetto, anche sulla base del fatturato delle aziende al lordo dell’IVA.

• art. 8 d.l. 34/2023

  Ha istituito un fondo destinato al ripiano del tetto di spesa e previsto una riduzione dell’importo dovuto dalle aziende, disciplina successivamente incisa dalla sentenza della Corte costituzionale n. 139/2024.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riassunzione davanti al giudice ordinario della controversia per la quale sia stato dichiarato il difetto di giurisdizione, entro tre mesi dal passaggio in giudicato della pronuncia.

• art. 23 Cost.

  Il payback è qualificato come prestazione patrimoniale imposta, non come tributo in senso stretto.

• art. 53 Cost.

  Non trova applicazione al payback, poiché la misura non è qualificabile come tributo in senso stretto.

• sentenza Corte costituzionale n. 140/2024

  Ha ritenuto costituzionalmente legittimo il meccanismo del payback per il quadriennio 2015-2018, escludendo violazioni della libertà d’impresa, della riserva di legge, dell’irretroattività e dell’affidamento.

Massime di principio

• Il meccanismo di payback sui dispositivi medici per gli anni 2015-2018 non viola il principio di irretroattività né il legittimo affidamento quando l’obbligo di concorrere al ripiano e i relativi criteri essenziali erano già previsti dalla legge al momento delle gare e dei contratti, anche se la concreta determinazione dei tetti regionali e degli importi è intervenuta successivamente.
• Il payback opera esternamente rispetto ai contratti di fornitura stipulati con il Servizio sanitario nazionale: non modifica l’oggetto della fornitura né il prezzo contrattuale e, pertanto, non altera di per sé il sinallagma contrattuale.
• Il payback costituisce una prestazione patrimoniale imposta riconducibile all’art. 23 Cost., ma non un tributo in senso stretto; non è quindi soggetto ai principi propri della capacità contributiva previsti dall’art. 53 Cost.
• Le Regioni, nell’adottare gli atti applicativi del payback, svolgono attività vincolata, tecnica, ricognitiva e contabile, limitata all’individuazione delle imprese e al calcolo della quota dovuta sulla base di parametri già stabiliti dalla legge e dagli atti statali.
• La controversia relativa all’an e al quantum dell’obbligazione di pagamento risultante dagli atti regionali applicativi del payback concerne un diritto soggettivo patrimoniale e spetta alla giurisdizione del giudice ordinario, non essendo intermediata dall’esercizio di un potere autoritativo regionale.

Come è indicizzato