Sentenza n. 2873/2026 - Milano, Sezione 5

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato gli atti con cui Regione Lombardia e ATS Milano hanno determinato gli importi riconosciuti per l’attività ambulatoriale del 2023. I primi due motivi riguardavano le decurtazioni relative alle prestazioni erogate a pazienti residenti fuori regione; su tali censure la società ha successivamente dichiarato di non avere più interesse, a seguito dei chiarimenti forniti dalla difesa regionale. Con il terzo motivo ha contestato la decurtazione di euro 1.190.343,95 per il parziale mancato raggiungimento degli obiettivi contrattuali, sostenendo che essa avrebbe dovuto essere applicata alla produzione lorda complessiva e non alla quota base del budget, così da compensarsi con la maggiore produzione ambulatoriale e con le prestazioni soggette a regressione tariffaria o erogate oltre il budget. Ha inoltre dedotto che ATS avrebbe accettato una rimodulazione degli obiettivi, sostituendo alcune prestazioni con altre ritenute più coerenti con le caratteristiche delle strutture e comunque funzionali alla riduzione delle liste d'attesa. La ricorrente ha prospettato violazione dei criteri regionali, irrazionalità e illogicità dell'operato amministrativo, nonché contrasto con la Circolare della Direzione generale Welfare del novembre 2023. Con il quarto motivo ha impugnato in via incidentale il paragrafo 3.5.2.8 dell'Allegato 3 della D.G.R. n. XII/1827/2024, lamentando che non avesse recepito la regola, contenuta nella circolare, secondo cui l'effetto economico del mancato raggiungimento dell'obiettivo avrebbe dovuto incidere sulla produzione lorda.

La decisione

Il TAR ha dichiarato di non esaminare le eccezioni preliminari di inammissibilità e irricevibilità, ritenendo sufficiente decidere la controversia nel merito secondo il principio della ragione più liquida. Ha preso atto della sopravvenuta carenza di interesse sui primi due motivi. Ha respinto il terzo motivo perché la decurtazione è stata applicata secondo i criteri generali del sistema regionale e la pretesa della ricorrente presupponeva erroneamente l'esistenza di una rimodulazione degli obiettivi accettata da ATS. Dagli atti non risultava alcuna modifica o integrazione del contratto sottoscritto nel giugno 2023; pertanto, le prestazioni sostitutive di quelle contrattualmente individuate non potevano essere considerate ai fini dell'incentivo. La selezione delle prestazioni prioritarie per la riduzione dei tempi d'attesa e la relativa negoziazione con gli erogatori rientravano nella competenza dell'ATS, e la mera proposta o applicazione di fatto di prestazioni diverse non dimostrava l'approvazione della rimodulazione. Il TAR ha inoltre escluso che la Circolare Welfare del novembre 2023 imponesse il calcolo della decurtazione sulla produzione lorda: la circolare era indirizzata ai direttori generali delle ATS e una successiva nota del dicembre 2023 ne subordinava l'operatività al recepimento mediante formale atto programmatorio regionale. Tale recepimento è avvenuto con la D.G.R. n. XII/1827/2024, che ha confermato il sistema della quota obiettivo e ha dato mandato alle ATS di applicarne le direttive. Anche il quarto motivo è stato respinto: la D.G.R. non era tenuta a modificare il criterio già stabilito dalla precedente disciplina regionale, secondo cui la decurtazione per il mancato raggiungimento degli obiettivi non incideva sulla produzione lorda. Il ricorso è stato quindi integralmente respinto, con condanna della società ricorrente al pagamento delle spese in favore della Regione Lombardia, liquidate in euro 2.000 oltre oneri di legge.

Norme richiamate

• D.G.R. Lombardia n. XI/7758 del 28 dicembre 2022

  Ha previsto per il 2023 il sistema dei budget ambulatoriali e della quota di budget subordinata al raggiungimento di specifici obiettivi.

• D.G.R. Lombardia n. XII/511 del 26 giugno 2023

  Ha approvato i volumi complessivi e definitivi delle prestazioni nell'ambito del Piano operativo regionale per il contenimento dei tempi di attesa, lasciando alle ATS la ridistribuzione territoriale dei volumi target.

• D.G.R. Lombardia n. XII/1827 del 31 gennaio 2024, Allegato 3, § 3.5.2.8

  Ulteriori precisazioni in merito alla delibera n. XII/511 del 26 giugno 2023

  Ha fornito precisazioni per i contratti sottoscritti con gli erogatori nel 2023 e ha dato mandato alle ATS di applicare le relative direttive nei territori di competenza, senza imporre il criterio della decurtazione sulla produzione lorda.

• Principio della ragione più liquida

  Consente di prescindere dall'esame delle eccezioni preliminari quando la controversia può essere definita sulla base della questione di merito decisiva, in ossequio all'economia processuale.

Massime di principio

• Nel sistema di remunerazione delle prestazioni sanitarie ambulatoriali accreditate, la quota di budget subordinata al raggiungimento di obiettivi può essere riconosciuta soltanto in relazione ai volumi e alle tipologie di prestazioni formalmente individuati nel contratto tra erogatore e ATS competente.
• La proposta dell'erogatore di rimodulare le prestazioni oggetto degli obiettivi contrattuali, anche se finalizzata alla riduzione dei tempi d'attesa e seguita dall'erogazione effettiva di prestazioni diverse, non modifica il contratto né produce effetti remunerativi in assenza di una formale approvazione o integrazione da parte dell'ATS.
• La competenza a individuare e distribuire territorialmente i volumi delle prestazioni prioritarie per il contenimento delle liste d'attesa spetta all'autorità sanitaria regionale e, nell'ambito delle direttive regionali, alle ATS; l'erogatore non può sostituire unilateralmente le prestazioni contrattualmente selezionate con altre ritenute più coerenti con la propria organizzazione.
• Una circolare amministrativa indirizzata ai direttori delle ATS non impone di per sé alla Giunta regionale la modifica dei criteri di remunerazione già stabiliti con atti programmatori regionali, soprattutto quando la sua operatività sia subordinata a un successivo recepimento mediante formale atto programmatorio.
• Il criterio secondo cui la decurtazione per mancato raggiungimento degli obiettivi incide sulla quota di budget e non sulla produzione lorda resta applicabile quando sia previsto dalla disciplina programmatoria regionale e non sia stato formalmente modificato dall'autorità competente.
• In applicazione del principio della ragione più liquida, il giudice amministrativo può definire il ricorso nel merito senza esaminare previamente eccezioni di inammissibilità o irricevibilità, quando la questione di merito sia decisiva e consenta una più rapida definizione della controversia.

Come è indicizzato