Sentenza n. 817/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La controversia riguardava la legittimità degli atti formatisi nell’ambito del procedimento SUAP ex art. 7 d.P.R. 160/2010 per la riattivazione di un impianto di betonaggio, comprendente opere già realizzate e interventi di mitigazione. Il TAR aveva riconosciuto la legittimazione e l’interesse della banca proprietaria di un lotto vicino, aveva annullato l’autorizzazione paesaggistica in sanatoria n. 57/2021 e il presupposto parere favorevole della Soprintendenza, ritenendo non sanabili i volumi tecnici dei silos, e aveva respinto le ulteriori censure. La società proprietaria dell’impianto ha proposto appello principale deducendo: a) erroneo riconoscimento dell’interesse a ricorrere della banca, ritenendo insufficiente la mera vicinitas e non provato un pregiudizio concreto; b) violazione degli artt. 146 e 167 d.lgs. 42/2004, sostenendo la sanabilità paesaggistica dei volumi tecnici in ragione delle opere di schermatura e mitigazione. Il Comune e l’Unione Montana hanno proposto appelli incidentali sostenendo: a) l’inammissibilità delle censure della banca per mancata impugnazione del silenzio-assenso favorevole della Soprintendenza formatosi nella conferenza di servizi; b) l’effetto sostitutivo del titolo unico e dell’autorizzazione paesaggistica rilasciata in conferenza, riferiti all’intero impianto, rispetto alla precedente autorizzazione paesaggistica in sanatoria. La banca ha proposto appello incidentale contro il rigetto delle ulteriori censure, deducendo l’illegittimità del parere preliminare del 2020, l’effetto invalidante derivante dall’annullamento della sanatoria, il contrasto con il regolamento comunale sulle attività insalubri, l’incompatibilità del funzionario che aveva sottoscritto gli atti, la necessità della doppia conformità edilizia e l’elusione del giudicato formatosi sulla precedente sentenza del TAR del 2012.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto il primo motivo dell’appello principale, confermando la sussistenza della legittimazione e dell’interesse a ricorrere della banca. La vicinitas, costituita dalla prossimità del lotto alla sede dell’impianto, fondava la legittimazione; l’interesse concreto derivava dal possibile degrado ambientale e contestuale, in termini di polveri, traffico di betoniere, rumorosità e incidenza sul decoro e sull’attrattività della futura sede bancaria. Il secondo motivo dell’appello principale è stato dichiarato improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse, poiché la questione relativa alla sanabilità dei volumi tecnici era stata superata dalla successiva autorizzazione paesaggistica rilasciata nell’ambito della conferenza di servizi. Il Collegio ha comunque rilevato che, in astratto, l’art. 167, comma 4, lett. a), d.lgs. 42/2004 esclude l’accertamento postumo di compatibilità paesaggistica per opere che abbiano creato superfici utili o volumi, anche se qualificati come volumi tecnici e mitigati sotto il profilo visivo. Gli appelli incidentali del Comune e dell’Unione Montana sono stati accolti. La banca non aveva formalmente impugnato il parere favorevole della Soprintendenza formatosi per silenzio-assenso nella conferenza di servizi ai sensi degli artt. 14-bis, comma 4, e 17-bis l. 241/1990. Tale parere, avente natura obbligatoria e vincolante, costituiva il presupposto dell’autorizzazione paesaggistica rilasciata dall’Unione Montana il 1° settembre 2022; la mancata impugnazione del parere rendeva inammissibili le censure rivolte contro l’autorizzazione e, comunque, le rendeva infondate nel merito. Il titolo unico SUAP del 16 settembre 2022, mediante l’effetto sostitutivo della conferenza di servizi, comprendeva l’intero impianto, inclusi i silos e le opere preesistenti prive di autorizzazione paesaggistica, e aveva quindi superato l’autorizzazione paesaggistica in sanatoria n. 57/2021, facendo venir meno l’interesse a contestarla. L’appello incidentale della banca è stato respinto: il parere preliminare del 2020 non era stato seguito da un provvedimento lesivo; l’annullamento della precedente sanatoria non produceva effetti invalidanti sugli atti successivi, ormai fondati sulla nuova autorizzazione complessiva; il regolamento comunale sulle attività insalubri non era applicabile per mancanza della prova di odori sgradevoli o trattamento di prodotti fermentescibili e non erano state indicate previsioni urbanistiche incompatibili con l’area PIP; la censura sull’incompatibilità del funzionario era inammissibile per difetto di specifica critica alla sentenza di primo grado; il permesso di costruire del 2008 restava valido ed efficace, non essendo stato annullato o rimosso in autotutela, sicché non occorreva la doppia conformità; il giudicato del 2012 non impediva una nuova valutazione paesaggistica sulla base di nuovi elementi o diverse modalità di intervento e, comunque, la censura era generica e non aveva impugnato il parere tacito della Soprintendenza. In definitiva, la sentenza del TAR è stata parzialmente riformata e il ricorso di primo grado è stato respinto integralmente. Le spese sono state compensate tra la società proprietaria dell’impianto e la banca; la banca è stata condannata a rifondere le spese al Comune e all’Unione Montana, per euro 5.000 ciascuno, oltre accessori. È stata inoltre ordinata la cancellazione di un’espressione sconveniente contenuta in una memoria difensiva.

Norme richiamate

• art. 22 Cons. Stato, Adunanza Plenaria, sentenza n. 22/2021

  La legittimazione e l’interesse a ricorrere sono condizioni autonome dell’azione; la vicinitas fonda la legittimazione ma non dimostra automaticamente l’interesse, che richiede un pregiudizio specifico e va valutato concretamente caso per caso.

• art. 167, commi 4 e 5, d.lgs. 42/2004

  L'autorità amministrativa competente accerta la compatibilità paesaggistica, secondo le procedure di cui al comma 5, nei seguenti casi: a) per i lavori, realizzati in assenza o difformità dall'autorizzazione paesaggistica, che non abbiano determinato creazione di superfici utili o volumi ovvero aumento di quelli legittimamente realizzati;

  L’accertamento postumo di compatibilità paesaggistica non è consentito per opere che abbiano creato nuovi volumi o superfici utili, anche se si tratta di volumi tecnici e anche se sono state adottate misure di mitigazione paesaggistica.

• art. 146, comma 6, d.lgs. 42/2004

  La disciplina richiede la differenziazione tra tutela paesaggistica e funzioni urbanistico-edilizie; nel caso concreto il motivo è stato comunque dichiarato inammissibile per mancata specifica critica alla ricostruzione normativa e fattuale del TAR.

• art. 14-bis, comma 4, l. 241/1990

  Nella conferenza di servizi semplificata, la mancata comunicazione delle determinazioni dell’amministrazione convocata equivale ad assenso senza condizioni, salvo i casi previsti dalla legge.

• art. 17-bis l. 241/1990

  Il silenzio dell’amministrazione competente a rendere un atto di assenso nell’ambito dei rapporti tra amministrazioni può formare un assenso tacito; quando l’atto è presupposto necessario e vincolante, la sua mancata impugnazione rende inammissibili le censure rivolte contro l’atto successivo fondato su di esso.

• art. 7 d.P.R. 160/2010

  Il titolo unico SUAP, adottato all’esito della conferenza di servizi, può sostituire gli atti di assenso necessari e, quando l’istanza riguarda l’impianto nel suo complesso, comprende anche le opere preesistenti descritte nella documentazione progettuale.

• art. 101, comma 1, c.p.a.

  L’appello deve contenere critiche specifiche alla sentenza impugnata; è inammissibile il motivo che si limiti ad affermazioni generiche senza confrontarsi con la ratio decidendi del primo giudice.

• art. 104, comma 1, c.p.a.

  In appello non possono essere introdotti motivi nuovi o integrazioni sostanziali delle censure formulate in primo grado.

• art. 15 d.P.R. 380/2001

  La deduzione della decadenza del permesso di costruire per mancato inizio dei lavori deve essere specifica e comprovata; in mancanza, il titolo resta efficace se non è stato annullato o rimosso in autotutela.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  L’ordinanza comunale di rimozione delle opere priva di autorizzazione paesaggistica può costituire adempimento dell’obbligo di eseguire una sentenza non sospesa e non integra, per ciò solo, acquiescenza alla sentenza.

• art. 89 c.p.c. e art. 39 c.p.a.

  Il giudice può ordinare la cancellazione dagli scritti difensivi di espressioni sconvenienti o allusive, eccedenti le esigenze della difesa.

Massime di principio

• La vicinitas è sufficiente a fondare la legittimazione a impugnare un titolo edilizio quando il ricorrente si trova in stabile e significativa prossimità all’intervento, ma non dimostra automaticamente l’interesse a ricorrere; quest’ultimo richiede l’allegazione di un pregiudizio concreto, specifico e attuale, valutato caso per caso.
• Il silenzio-assenso formatosi nella conferenza di servizi sul parere obbligatorio e vincolante di un’amministrazione deve essere autonomamente contestato quando si intenda mettere in discussione l’atto successivo che su tale parere si fonda; la mancata impugnazione del parere tacito rende inammissibili le censure contro l’atto consequenziale e impedisce di dedurne l’illegittimità per mancanza del parere.
• Quando l’istanza SUAP riguarda un impianto nel suo complesso e la documentazione progettuale descrive anche opere preesistenti prive di autorizzazione, il titolo unico rilasciato all’esito della conferenza di servizi può comprendere, per effetto sostitutivo, l’autorizzazione paesaggistica relativa all’intero impianto, superando precedenti autorizzazioni paesaggistiche rilasciate in distinti procedimenti.
• L’accertamento postumo di compatibilità paesaggistica non è consentito per opere che abbiano creato nuovi volumi o superfici utili, senza che la qualificazione come volume tecnico o l’adozione di opere di schermatura e mitigazione possano superare il limite previsto dall’art. 167, comma 4, lett. a), d.lgs. 42/2004.
• Un titolo edilizio originario resta valido ed efficace finché non sia annullato giurisdizionalmente o rimosso in autotutela; la sola contestazione della sua inefficacia o decadenza, non adeguatamente provata, non impone il previo accertamento della doppia conformità per gli interventi realizzati in forza del titolo.
• Il giudicato formatosi sul diniego di una precedente sanatoria paesaggistica non impedisce, di per sé, una nuova istanza né una nuova valutazione dell’autorità paesaggistica quando siano prospettati nuovi elementi o una diversa modalità di intervento; resta tuttavia necessario dedurre e provare specificamente l’eventuale elusione del giudicato.

Come è indicizzato