Sentenza n. 1973/2026 - Venezia, Sezione 1

Esito

La controversia

Cinque proprietari di immobili residenziali confinanti hanno impugnato il permesso di costruire in sanatoria rilasciato il 23 maggio 2022 dal Comune di Roncade per alcuni manufatti rurali, contestando anzitutto la mancata comunicazione di avvio del procedimento, nonostante la loro vicinitas e le precedenti contestazioni. Hanno dedotto inoltre difetto e insufficienza dell’istruttoria e della motivazione, nonché contraddittorietà rispetto all’ordine di demolizione del 15 febbraio 2022, adottato per le stesse opere. Nel merito, hanno sostenuto che non fosse stata dimostrata la doppia conformità richiesta dall’art. 36 d.P.R. 380/2001: non risultavano individuate con precisione l’epoca di realizzazione delle singole opere né la loro conformità alle norme urbanistiche allora vigenti, incluse le distanze dai confini; inoltre, la documentazione aziendale richiamava dati e un piano approvato nel 2013, senza provare che nel 2022 esistesse un’azienda agricola in possesso dei requisiti prescritti dall’art. 44 l.r. Veneto 11/2004 e che i manufatti fossero funzionali alla sua attività. Il controinteressato ha eccepito la tardività e il difetto di interesse, richiamando anche l’usucapione civilistica del diritto di mantenere le costruzioni nel sedime esistente, e ha contestato nel merito le censure.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di tardività: la piena conoscenza del titolo è stata provata solo con la trasmissione degli atti a seguito dell’istanza di accesso, ricevuta il 28 giugno 2022; il ricorso notificato il 27 settembre 2022, tenuto conto della sospensione feriale, era tempestivo. Ha riconosciuto legittimazione e interesse dei confinanti: la vicinitas fonda la legittimazione, mentre l’interesse richiede un pregiudizio concreto; nel caso concreto questo deriva dalla prossimità dei manufatti al confine e dalla loro rilevanza rispetto alle distanze, e l’annullamento può procurare un’utilità effettiva. L’usucapione accertata in sede civile regola i rapporti tra privati e non rende urbanisticamente conformi le opere né esclude i poteri pubblicistici comunali. Il primo motivo è stato respinto: il confinante, anche se in precedenza si è opposto all’attività edilizia, non è destinatario del permesso né interessato in via diretta e non ha diritto alla comunicazione di avvio ex art. 7 l. 241/1990, pur potendo intervenire ai sensi dell’art. 9. Sono stati invece accolti il secondo e il terzo motivo. Il rilascio successivo a un ordine di demolizione non è di per sé contraddittorio, poiché l’ordine sanziona la mancanza del titolo e non prova necessariamente l’incompatibilità urbanistica; occorre però un effettivo accertamento della doppia conformità. La relazione tecnica allegata alla domanda collocava l’epoca delle opere in un intervallo indeterminato tra il 1978 e il 1999 e si limitava a richiamare parametri di superficie, senza confrontare le singole opere con tutte le prescrizioni vigenti al momento della realizzazione, comprese le distanze. Gli accertamenti tecnici e giudiziali indicavano distanze dal confine tra 5,30 e 5,63 metri, a fronte dei dieci metri prescritti dal regolamento edilizio del 1975, e richiedevano una verifica specifica. L’usucapione della distanza non suppliva a tale verifica. Era inoltre carente l’accertamento dei requisiti aziendali alla data della domanda del 2022: la relazione agronomica rinviava espressamente alla situazione e al piano aziendale del 2013, mentre l’impresa del beneficiario era stata cancellata nel 2009 e quella del figlio risultava cancellata nel 2016. Non risultavano quindi dimostrati né la sussistenza nel 2022 di un’azienda agricola qualificata né il collegamento funzionale dei manufatti con la sua attività. Il TAR ha accolto il ricorso e annullato il permesso; spese compensate per la complessità e peculiarità della vicenda.

Norme richiamate

• artt. 7 e 9 l. 241/1990

  Sicché non sussiste, nei suoi confronti, un obbligo di comunicazione ex art. 7 della legge n. 241/1990, pena, altrimenti, la creazione di un aggravio procedimentale in contrasto con i principi di economicità e di efficienza dell’azione amministrativa.

  Il proprietario confinante, pur potendo intervenire nel procedimento edilizio ai sensi dell’art. 9, non è destinatario del titolo né interessato direttamente al procedimento; perciò non gli deve essere comunicato l’avvio ai sensi dell’art. 7.

• art. 36 d.P.R. 380/2001

  Occorre pertanto accertare consistenza, destinazione ed epoca delle opere e confrontarle con le prescrizioni vigenti in entrambi i momenti.

  La sanatoria presuppone la verifica della doppia conformità, da compiere accertando per ciascuna opera consistenza, destinazione ed epoca di realizzazione e confrontandole con la disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia allora sia al momento della domanda.

• art. 44 l.r. Veneto 11/2004

  A tale momento doveva quindi riferirsi l’accertamento dei presupposti previsti dall’art. 44 della legge regionale n. 11/2004, il cui comma 1 ammette nella zona agricola «esclusivamente interventi edilizi in funzione dell’attività agricola, siano essi destinati alla residenza che a strutture agricolo-produttive» e il cui comma 2 dispone che «gli interventi di cui al comma 1 sono consentiti, sulla base di un piano aziendale, esclusivamente all’imprenditore agricolo titolare di una azienda agricola» in possesso dei requisiti minimi ivi indicati.

  Per una sanatoria richiesta in zona agricola, i presupposti previsti dalla disciplina regionale devono essere verificati con riferimento alla data della domanda: occorre dimostrare l’esistenza dell’azienda agricola qualificata e la funzionalità delle opere rispetto all’attività agricola, sulla base della documentazione aziendale pertinente a quel momento.

Massime di principio

• La vicinitas del proprietario confinante è sufficiente a fondare la legittimazione a impugnare un titolo edilizio, ma non dimostra automaticamente l’interesse al ricorso: quest’ultimo richiede un pregiudizio concreto e un’utilità effettiva conseguibile con l’annullamento, valutati caso per caso.
• Il proprietario confinante può intervenire nel procedimento di rilascio del titolo edilizio, ma, essendo interessato solo in via riflessa e non destinatario del provvedimento, non ha diritto alla comunicazione di avvio prevista dall’art. 7 l. 241/1990.
• L’ordine di demolizione per opere realizzate senza titolo non esclude di per sé la successiva sanatoria, poiché l’assenza del titolo e la conformità urbanistico-edilizia sono profili distinti; il rilascio della sanatoria è legittimo solo se sia adeguatamente accertata la doppia conformità.
• La verifica della doppia conformità non può fondarsi su una datazione indeterminata delle opere o sul mero rispetto di un singolo parametro: l’amministrazione deve ricostruire per le singole opere consistenza, destinazione ed epoca e confrontarle con tutte le prescrizioni applicabili, comprese quelle sulle distanze.
• L’usucapione del diritto di mantenere una costruzione a distanza inferiore a quella legale produce effetti nel rapporto civilistico tra confinanti, ma non regolarizza urbanisticamente l’opera e non impedisce all’amministrazione di esercitare i poteri di controllo e repressione edilizia.
• Quando la disciplina della zona agricola subordina gli interventi alla titolarità di un’azienda qualificata e alla funzionalità agricola delle opere, i relativi requisiti devono essere dimostrati con riferimento alla data della domanda di sanatoria; dati o piani aziendali riferiti a un periodo precedente non bastano, da soli, a provarne la persistenza.

Come è indicizzato