Sentenza n. 1957/2026 - Milano, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato l’aggiudicazione dell’Accordo Quadro in favore del RTI classificatosi secondo nella procedura originaria, nonché la risoluzione dell’Accordo Quadro stipulato con essa dopo che la sua precedente aggiudicazione era stata annullata con sentenza del TAR, confermata dal Consiglio di Stato. Con il primo motivo ha sostenuto che l’annullamento dell’aggiudicazione non producesse automaticamente l’inefficacia del contratto e che la stazione appaltante non potesse disporne la risoluzione senza una pronuncia giudiziale ai sensi degli artt. 121 e 122 c.p.a., ovvero senza una specifica valutazione dell’interesse pubblico e senza adeguato contraddittorio; ha inoltre dedotto difetto di istruttoria, travisamento, sviamento, illogicità e violazione dei principi di legalità, proporzionalità e continuità del servizio pubblico. Con il secondo motivo ha lamentato la mancata valutazione, da parte della stazione appaltante, della possibile violazione del divieto di pantouflage derivante dall’assunzione, da parte dell’aggiudicataria, di un ex dirigente della Polaria, chiedendo l’esclusione dell’operatore o la segnalazione all’ANAC. Con il terzo motivo ha dedotto che l’aggiudicataria fosse incorsa nella stessa irregolarità relativa all’integrazione tardiva della cauzione provvisoria che aveva determinato l’esclusione della ricorrente, lamentando violazione degli artt. 101 e 106 del d.lgs. 36/2023, disparità di trattamento e difetto di istruttoria. I motivi aggiunti hanno censurato la nota di risoluzione del 14 novembre 2025, l’aggiudicazione e gli atti istruttori relativi alla verifica dell’offerta e alla dichiarazione integrativa dell’aggiudicataria, anche sotto il profilo degli artt. 17, 18, 94, 95 e 96 del d.lgs. 36/2023. Con i secondi motivi aggiunti è stata nuovamente dedotta la violazione del divieto di pantouflage in relazione all’incarico conferito da Italpol a un ex dirigente della Polizia di Stato. La stazione appaltante e la controinteressata hanno eccepito il difetto di interesse e di legittimazione, poiché l’esclusione definitiva della ricorrente dalla gara era stata confermata dal Consiglio di Stato e il successivo ricorso per revocazione era stato respinto.

La decisione

Il TAR ha distinto le censure relative alla risoluzione del precedente contratto da quelle dirette contro la nuova aggiudicazione. Ha respinto le eccezioni di carenza di interesse e di difetto di giurisdizione riguardanti la risoluzione: il mantenimento del contratto costituiva un interesse concreto e attuale, distinto dalla posizione di aggiudicatario; inoltre, la controversia sulla cessazione del rapporto traeva origine dai vizi della fase di gara e rientrava nella giurisdizione esclusiva amministrativa ex art. 133, comma 1, lett. e), n. 1, c.p.a. Nel merito, tuttavia, ha respinto le censure contro la risoluzione. Secondo il Collegio, l’annullamento giurisdizionale dell’aggiudicazione non determina automaticamente la caducazione o l’inefficacia del contratto, poiché gli artt. 121 e 122 c.p.a. riservano al giudice la declaratoria di inefficacia e impongono il bilanciamento degli interessi coinvolti. Ciò non impedisce però alla stazione appaltante, quando il giudice non abbia dichiarato l’inefficacia, di esercitare i propri poteri di autotutela e di incidere unilateralmente sull’efficacia del contratto per ragioni riconducibili ai vizi della fase di evidenza pubblica e al perseguimento dell’interesse pubblico. Nel caso concreto SEA non era rimasta inerte: aveva valutato che, a seguito dell’annullamento dell’aggiudicazione e dello scorrimento della graduatoria, la prosecuzione del rapporto con la precedente aggiudicataria non fosse conforme all’interesse pubblico e aveva comunicato la risoluzione con decorrenza successiva, dopo avere informato la ricorrente dell’intenzione di procedere alla nuova aggiudicazione, consentendole di contraddire. Il TAR ha inoltre rilevato che, dopo la conferma giudiziale dell’esclusione della ricorrente e il rigetto della revocazione, essa era priva di legittimazione a impugnare la nuova aggiudicazione. L’esclusione definitivamente accertata conclude la partecipazione alla gara e riduce la posizione dell’operatore a un interesse di mero fatto; la legittimazione a contestare l’esito della procedura presuppone infatti la partecipazione qualificata alla gara. Non sussisteva neppure un interesse strumentale alla rinnovazione della procedura, poiché le censure erano rivolte esclusivamente a impedire l’aggiudicazione alla controinteressata e il loro eventuale accoglimento non avrebbe imposto la rinnovazione della gara, alla quale avevano partecipato sei imprese. Il ricorso è stato quindi in parte respinto e in parte dichiarato inammissibile. La ricorrente è stata condannata alle spese in favore di SEA e Italpol, liquidate in 3.000 euro per ciascuna, oltre accessori.

Norme richiamate

• artt. 121 e 122 c.p.a.

  Il contratto resta efficace, anche in presenza delle violazioni di cui al comma 1 qualora venga accertato che il rispetto di esigenze imperative connesse ad un interesse generale imponga che i suoi effetti siano mantenuti.

  La declaratoria di inefficacia del contratto conseguente all’annullamento dell’aggiudicazione non opera automaticamente: spetta al giudice valutare, anche mediante bilanciamento degli interessi, se e in quale misura dichiarare l’inefficacia.

• art. 124 c.p.a.

  Disciplina la tutela in forma specifica o per equivalente collegata all’annullamento dell’aggiudicazione; è richiamato dalla ricorrente in relazione alle domande di subentro e risarcimento.

• art. 133, comma 1, lett. e), n. 1, c.p.a.

  alla dichiarazione di inefficacia del contratto a seguito di annullamento di aggiudicazione

  Radica nella giurisdizione esclusiva amministrativa la controversia sulla dichiarazione di inefficacia del contratto quando essa dipenda dall’annullamento dell’aggiudicazione.

• art. 108 d.lgs. 50/2016

  È richiamato quale base del potere della stazione appaltante di risolvere il contratto per ragioni riconducibili a vizi della fase di evidenza pubblica o alla necessità di rinnovare la gara; tale potere è ricondotto all’autotutela decisoria.

• art. 21-nonies, comma 1, l. 241/1990

  È indicato quale fondamento ulteriore del potere di annullamento d’ufficio dell’aggiudicazione anche dopo la stipulazione del contratto, con conseguenze sull’efficacia del contratto.

• art. 53, comma 16-ter, d.lgs. 165/2001

  Prevede il divieto di pantouflage, invocato dalla ricorrente in relazione all’assunzione di un ex dirigente pubblico da parte dell’aggiudicataria; la censura non è stata esaminata nel merito per difetto di legittimazione.

• artt. 101 e 106 d.lgs. 36/2023

  Sono richiamati dalla ricorrente per contestare la gestione della cauzione provvisoria e la violazione della parità di trattamento; le relative censure sono state dichiarate inammissibili per carenza di legittimazione.

• artt. 94, 95 e 96 d.lgs. 36/2023

  Sono richiamati per contestare la verifica dei requisiti e le dichiarazioni dell’aggiudicataria; anche tali doglianze non sono state esaminate nel merito per la definitiva esclusione della ricorrente dalla gara.

Massime di principio

• L’annullamento giurisdizionale dell’aggiudicazione non determina automaticamente la caducazione o l’inefficacia del contratto già stipulato: la sorte del contratto deve essere valutata secondo gli artt. 121 e 122 c.p.a., che riservano al giudice la declaratoria di inefficacia e il bilanciamento degli interessi coinvolti.
• Quando il giudice che annulla l’aggiudicazione non si pronuncia sull’inefficacia del contratto, la stazione appaltante non è necessariamente vincolata alla prosecuzione del rapporto: può esercitare i poteri di autotutela e incidere sull’efficacia del contratto per ragioni riconducibili ai vizi della fase di gara e al perseguimento dell’interesse pubblico.
• Dopo l’annullamento dell’aggiudicazione, la scelta della stazione appaltante di stipulare un nuovo contratto o consentire il subentro del nuovo aggiudicatario costituisce, secondo la decisione, l’esito normalmente coerente con buon andamento ed economicità; uno specifico onere motivazionale sussiste soprattutto qualora l’amministrazione scelga invece di mantenere il contratto con l’aggiudicatario illegittimo.
• La risoluzione del contratto disposta per ragioni riconducibili all’illegittimità della fase di gara e non all’inadempimento delle obbligazioni contrattuali rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. e), n. 1, c.p.a.
• L’operatore economico definitivamente escluso dalla gara con sentenza passata in giudicato non è legittimato a impugnare la successiva aggiudicazione, perché la sua posizione rispetto al bene della vita diviene un interesse di mero fatto; la pendenza di un ricorso per revocazione, una volta respinto, non conserva tale legittimazione.
• L’operatore definitivamente escluso non dispone di un interesse strumentale alla rinnovazione della gara quando deduca soltanto vizi riferiti all’aggiudicatario e il loro eventuale accoglimento non comporterebbe la riedizione della procedura.

Come è indicizzato