Sentenza n. 1326/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

La controversia concerneva l’ordine di introito con cui Roma Capitale aveva richiesto alla concessionaria di uno stabilimento balneare il pagamento di € 49.914,67, oltre all’imposta regionale, calcolati includendo il canone per pertinenze demaniali e un indennizzo per difformità. Il TAR aveva accolto il ricorso ritenendo che la concessione fosse stata prorogata senza soluzione di continuità e non rinnovata, con conseguente mancata operatività dell’acquisizione automatica delle opere ai sensi dell’art. 49 cod. nav. Roma Capitale ha appellato deducendo l’erronea qualificazione del rapporto concessorio e sostenendo che l’effetto acquisitivo delle pertinenze demaniali si fosse verificato. La società ha chiesto il rigetto dell’appello e ha riproposto, ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a., i motivi assorbiti in primo grado: difetto di intelligibilità dei calcoli e dell’aumento della superficie avente destinazione commerciale; mancata considerazione degli effetti dell’emergenza epidemiologica da COVID-19 nella determinazione del canone ai sensi dell’art. 1, comma 251, lett. c), l. n. 296/2006; violazione del principio di corrispettività del canone.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello principale quanto alla qualificazione delle opere come pertinenze demaniali. La licenza del 2003 qualificava espressamente come pertinenze demaniali 713 mq e il testimoniale di stato del 2010 aveva natura ricognitiva dell’acquisizione al Demanio già verificatasi; tali beni dovevano quindi essere considerati ai fini della determinazione del canone secondo i criteri OMI. La società aveva tuttavia ritualmente riproposto i motivi assorbiti, senza necessità di un autonomo appello incidentale notificato, essendo sufficiente una memoria depositata entro il termine di costituzione previsto dall’art. 101, comma 2, c.p.a. Tali motivi sono stati ritenuti fondati. L’ordine di introito non consentiva di ricostruire il calcolo delle superfici commerciali: i dati non erano congruenti né con la licenza del 2003 né con il testimoniale di stato. Il generico richiamo a una perizia tecnica asseverata e a un tavolo tecnico congiunto non integrava una valida motivazione per relationem, poiché mancavano gli estremi degli atti richiamati e la loro disponibilità; inoltre, gli atti successivamente richiamati dal Comune non erano menzionati nel provvedimento e non risultavano comunque congruenti. Anche il criterio di calcolo dell’indennizzo per difformità e la qualificazione delle opere difformi non erano chiariti. È stata inoltre ritenuta fondata la censura relativa alla mancata considerazione dell’impatto dell’emergenza COVID-19: il passaggio dalla qualifica di alta valenza turistica a quella di normale valenza turistica non poteva essere considerato, allo stato, una misura compensativa, poiché la relativa attribuzione era stata annullata e avrebbe richiesto un nuovo esercizio del potere. La sentenza del TAR è stata quindi confermata nel dispositivo, ma con diversa motivazione: non per l’inesistenza dell’effetto acquisitivo delle pertinenze, bensì per il difetto di motivazione dell’ordine di introito e per la mancata considerazione dell’incidenza della pandemia. Roma Capitale dovrà riesercitare il potere, esplicitando dettagliatamente i calcoli e dimostrando di avere considerato gli effetti dell’emergenza epidemiologica. Spese integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 49 cod. nav.

  Le opere realizzate dal concessionario e qualificate come pertinenze demaniali sono acquisite al Demanio; l’acquisizione costituisce un fatto giuridico già verificatosi, che il testimoniale di stato può avere funzione ricognitiva.

• art. 29 cod. nav.

  La qualificazione dei manufatti come pertinenze demaniali rileva ai fini della loro acquisizione al Demanio e della determinazione del canone concessorio.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  I motivi assorbiti in primo grado possono essere riproposti con memoria depositata entro il termine di costituzione dell’appellato; l’appello incidentale notificato è strumento sovrabbondante quando abbia tale funzione di mera riproposizione.

• art. 1, comma 251, lett. c), l. n. 296/2006

  La determinazione del canone demaniale deve considerare, nei casi previsti, la riduzione derivante dal minor utilizzo dei beni concessi; l’amministrazione deve dimostrare di avere valutato l’incidenza dell’emergenza epidemiologica.

Massime di principio

• La qualificazione amministrativa di manufatti come pertinenze demaniali, contenuta nell’atto concessorio e supportata da un testimoniale di stato, può comprovare l’avvenuta acquisizione al Demanio ai sensi dell’art. 49 cod. nav.; il testimoniale ha natura ricognitiva di un effetto acquisitivo già verificatosi.
• Un provvedimento di determinazione del canone concessorio è illegittimo per difetto di motivazione quando i dati relativi alle superfici e ai criteri di calcolo non siano riconducibili agli atti che comprovano l’estensione e la qualificazione delle aree, impedendo al destinatario di ricostruire l’iter tecnico e logico seguito dall’amministrazione.
• Il generico richiamo a una perizia o a un tavolo tecnico non soddisfa l’obbligo di motivazione per relationem se il provvedimento non indica gli estremi degli atti richiamati e non li rende conoscibili al destinatario; non è sufficiente il successivo richiamo, in giudizio, ad atti non menzionati nel provvedimento.
• Quando l’amministrazione determina un canone demaniale per un’annualità interessata da una rilevante emergenza epidemiologica, deve esplicitare se e come abbia considerato la riduzione dell’utilizzo del bene e l’incidenza dell’emergenza sull’attività del concessionario; la mera attribuzione di una diversa categoria di valenza turistica non è sufficiente se tale attribuzione è stata annullata o non risulta validamente operativa.
• La riproposizione dei motivi assorbiti in primo grado ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a. è validamente effettuata mediante memoria depositata entro il termine di costituzione dell’appellato; la proposizione di un appello incidentale notificato è, in tale ipotesi, uno strumento sovrabbondante.

Come è indicizzato