Sentenza n. 237/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La controversia

Sono stati riuniti tre appelli proposti dall’Assemblea Territoriale Idrica di Catania, dalla Servizi Idrici Etnei S.p.A. e da Hydro Catania S.p.A. contro la sentenza con cui il TAR aveva accolto il ricorso dell’A.N.C.E. di Catania e annullato gli atti relativi all’aggiornamento della convenzione del 24 dicembre 2005 per la gestione del servizio idrico integrato e per l’esecuzione dei lavori connessi. Le appellanti hanno dedotto, anzitutto, l’erronea applicazione del rito ordinario anziché del rito speciale previsto dagli artt. 119, comma 1, lett. a), e 120 c.p.a., nonché la violazione dei termini processuali e del diritto di difesa. Hanno inoltre contestato l’ammissibilità degli appelli incidentali delle amministrazioni regionali e hanno riproposto le eccezioni di difetto di legittimazione passiva delle amministrazioni regionali e del Comune di Catania. Nel merito processuale hanno contestato la legittimazione dell’A.N.C.E. a proporre un autonomo ricorso, sostenendo che l’associazione non fosse titolare di un interesse collettivo adespota, ma intendesse tutelare interessi individuali e potenzialmente confliggenti di singole imprese del settore delle costruzioni. Hanno infine dedotto l’irricevibilità o l’inammissibilità delle impugnazioni proposte dall’A.N.C.E. contro il decreto regionale di nomina del commissario ad acta e contro la deliberazione commissariale di aggiornamento della convenzione, per tardività e carenza di interesse. L’A.N.C.E. sosteneva, invece, che l’aggiornamento della convenzione fosse indeterminato e aleatorio per l’assenza di un piano d’ambito valido e che avesse illegittimamente ampliato l’importo dei lavori affidati direttamente al gestore, sottraendo al mercato lavori per un valore superiore a quello originariamente previsto dalla gara. Le amministrazioni regionali avevano proposto appelli incidentali per dedurre il proprio difetto di legittimazione passiva.

La decisione

Il CGARS ha riunito gli appelli ai sensi dell’art. 96, comma 1, c.p.a. Ha ritenuto applicabile il rito speciale degli artt. 119, comma 1, lett. a), e 120 c.p.a., poiché la controversia riguardava atti inerenti all’affidamento del servizio idrico integrato e all’aggiornamento della relativa convenzione; tale rito si applica anche ad atti ulteriori rispetto alla sequenza strettamente selettiva, quando siano teleologicamente connessi all’affidamento. Ha dichiarato inammissibili gli appelli incidentali delle amministrazioni regionali per omessa o irregolare notificazione e, comunque, per tardività. Ha tuttavia esaminato le difese compatibili con la memoria difensiva. Ha accolto l’eccezione di difetto di legittimazione passiva della Regione e della Presidenza della Regione, rilevando che il commissario ad acta nominato dalla Regione opera quale organo straordinario dell’ATI presso la quale è insediato: gli atti commissariali sono quindi imputabili all’ATI e non alla Regione. Ha dichiarato altresì il difetto di legittimazione passiva del Comune di Catania, non autore degli atti impugnati. Quanto all’A.N.C.E., il Collegio ha distinto la legittimazione ad agire dell’associazione dalla mera possibilità di intervenire ad adiuvandum o ad opponendum. La tutela della concorrenza nel caso concreto non riguardava un interesse diffuso adespota, perché l’affidamento diretto poteva essere contestato individualmente da ciascun operatore economico potenzialmente interessato ai lavori. Inoltre, l’associazione non aveva dimostrato quali imprese associate fossero abilitate all’esecuzione dei lavori, né se tra gli associati vi fossero le società costituenti Hydro Catania; sussisteva quindi una possibile conflittualità interna. L’A.N.C.E. rappresentava, inoltre, imprese edili, mentre l’oggetto della convenzione comprendeva unitariamente anche la gestione del servizio idrico, senza che fossero stati specificati i lavori autonomamente scindibili rispetto al servizio. Ne è derivata la carenza di legittimazione a proporre un autonomo ricorso, in violazione dell’art. 81 c.p.c. Il Collegio ha aggiunto che il decreto regionale di nomina del commissario ad acta e la deliberazione commissariale erano comunque stati impugnati tardivamente, essendo applicabile il termine di trenta giorni dell’art. 120, comma 5, c.p.a., decorrente dalla pubblicazione telematica. Anche ove la deliberazione commissariale fosse stata tempestiva, sarebbe mancato un interesse concreto e attuale, poiché l’eventuale annullamento dell’atto a valle non avrebbe impedito la riedizione vincolata dell’attività commissariale in forza del decreto regionale ormai definitivo. Le ulteriori censure sulla legittimità sostanziale dell’aggiornamento della convenzione sono state assorbite; il Collegio ha comunque precisato che l’aggiornamento era stato disposto in esecuzione delle precedenti pronunce del CGARS, che consentivano l’adeguamento della convenzione alle sopravvenienze e alle variazioni del piano d’ambito nel rispetto della buona fede e della leale collaborazione. La ricalibratura dell’importo dei lavori affidati direttamente al gestore, mantenendo la percentuale del 62,3% dell’offerta originaria e aggiornando il montante secondo il piano d’ambito e il prezziario vigente, non è stata ritenuta manifestamente irrazionale né è stata provata la violazione della concorrenza. Gli appelli principali sono stati accolti, la sentenza del TAR è stata riformata e il ricorso dell’A.N.C.E., integrato dai motivi aggiunti, è stato dichiarato inammissibile. Le spese del doppio grado sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 96, comma 1, c.p.a.

  Tutte le impugnazioni proposte separatamente contro la stessa sentenza devono essere riunite in un solo processo

  Impone la riunione degli appelli separatamente proposti contro la medesima sentenza.

• art. 119, comma 1, lett. a), c.p.a.

  i provvedimenti concernenti le procedure di affidamento di pubblici lavori, servizi e forniture

  Sottopone al rito abbreviato le controversie relative ai provvedimenti inerenti alle procedure di affidamento, anche quando l’atto impugnato sia ulteriormente connesso alla procedura sotto il profilo teleologico.

• art. 120 c.p.a.

  Gli atti delle procedure di affidamento e di concessione disciplinate dal codice dei contratti pubblici [...] sono impugnabili unicamente mediante ricorso al tribunale amministrativo regionale competente

  Il rito speciale e il termine di trenta giorni si applicano agli atti inerenti all’affidamento di lavori, servizi e forniture, inclusi gli atti connessi all’affidamento diretto e all’aggiornamento della convenzione.

• art. 32, comma 1, c.p.a.

  è sempre possibile nello stesso giudizio il cumulo di domande connesse proposte in via principale o incidentale

  Quando sono cumulate domande connesse soggette a riti diversi e una di esse rientra nei riti speciali degli artt. 119 o 120 c.p.a., il rito speciale si estende alle altre domande connesse.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  Le parti diverse dall'appellante devono riproporre [...] le domande e le eccezioni non esaminate nella sentenza di primo grado

  Le eccezioni non esaminate possono essere riproposte con memoria entro il termine di costituzione; quelle esaminate e respinte richiedono appello incidentale.

• art. 41, comma 2, c.p.a.

  il ricorso è notificato [...] all'amministrazione che ha emanato l'atto impugnato

  La notificazione all’amministrazione autrice dell’atto è necessaria e sufficiente, salvo che l’atto finale sia formalmente imputabile a più amministrazioni.

• art. 81 c.p.c.

  fuori dei casi espressamente previsti dalla legge, nessuno può far valere nel processo in nome proprio un diritto altrui

  Vieta all’associazione di agire in nome proprio per interessi individuali di singoli associati quando non sia configurabile un distinto interesse collettivo adespota.

• art. 32 l. 69/2009

  Gli obblighi di pubblicazione di atti e provvedimenti amministrativi aventi effetto di pubblicità legale si intendono assolti con la pubblicazione nei propri siti informatici

  La pubblicazione sul sito istituzionale integra la pubblicità legale e fa decorrere il termine di impugnazione.

• art. 12, commi 2 e 3, l.r. Sicilia n. 5/2011

  gli atti emanati dalla pubblica amministrazione acquistano valore legale dal momento del loro inserimento nei siti telematici degli enti

  Per gli enti siciliani soggetti alla disposizione, il termine di impugnazione decorre dalla pubblicazione telematica dell’atto, non dalla scadenza del periodo di pubblicazione.

• art. 68, comma 4, l.r. Sicilia n. 21/2014

  decreti presidenziali e i decreti assessoriali [...] devono essere per esteso pubblicati nel sito internet della Regione siciliana

  La pubblicazione telematica dei decreti regionali rileva ai fini della conoscenza legale e della decorrenza del termine di impugnazione.

• art. 172 d.lgs. 152/2006

  È richiamato quale base della verifica relativa al perimetro delle gestioni da trasferire al gestore unico nell’ambito dell’aggiornamento della convenzione.

• art. 151, comma 3, d.lgs. 152/2006

  È richiamato per ammettere integrazioni della convenzione di gestione rese necessarie dalle sopravvenienze normative.

Massime di principio

• Nel contenzioso relativo all’affidamento di lavori, servizi o forniture, il rito speciale degli artt. 119, comma 1, lett. a), e 120 c.p.a. si applica non solo agli atti della sequenza selettiva in senso stretto, ma anche agli atti ulteriori che siano funzionalmente e teleologicamente inerenti all’affidamento, compresi gli atti di aggiornamento della convenzione e gli atti prodromici a un affidamento diretto o in house.
• Quando un commissario ad acta è nominato da una Regione per operare in via sostitutiva presso un ente diverso, senza avocazione della competenza, esso costituisce organo straordinario dell’ente sostituito. Gli atti commissariali sono quindi imputabili all’ente presso il quale il commissario opera, che è il soggetto dotato di legittimazione passiva, non all’amministrazione regionale nominante.
• La legittimazione processuale passiva spetta all’amministrazione autrice dell’atto impugnato; la partecipazione di altre amministrazioni al procedimento, mediante iniziativa, proposta, intesa o adozione di atti preparatori, non le rende parti necessarie se il provvedimento finale non è formalmente imputabile anche a esse.
• Un’associazione di categoria può agire autonomamente solo quando deduce un interesse collettivo proprio, distinto dagli interessi individuali degli associati, riferibile a un interesse diffuso adespota e comune all’intera categoria. Se il bene della vita è individualmente appropriabile e ciascun operatore economico può agire autonomamente per ottenerlo, la mera pluralità degli interessi non trasforma tali interessi individuali in interesse collettivo; la potenziale conflittualità tra associati esclude inoltre la legittimazione autonoma dell’associazione.
• L’interesse a ricorrere richiede una concreta utilità personale, attuale e apprezzabile derivante dalla pronuncia. Se l’atto impugnato è meramente esecutivo di un atto presupposto ormai definitivo e il suo annullamento imporrebbe soltanto la riedizione vincolata della medesima attività, manca l’interesse concreto e attuale all’impugnazione dell’atto consequenziale.
• La pubblicazione telematica degli atti amministrativi soggetti alla disciplina siciliana sulla pubblicità legale fa decorrere il termine per l’impugnazione dalla data di pubblicazione sul sito istituzionale; nelle controversie soggette all’art. 120 c.p.a. il termine di notificazione del ricorso è quello speciale di trenta giorni.

Come è indicizzato