Sentenza n. 10679/2026 - Roma, Sezione 2B

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato tre atti comunali, chiedendone l'annullamento. Il primo ricorso riguardava l'ordinanza con cui era stata disposta la chiusura immediata dell'allevamento, il divieto di introdurre o riprodurre nuovi cani e l'allontanamento temporaneo degli animali fino alla regolarizzazione dell'attività. Ha dedotto, tra l'altro, la tardività dell'intervento comunale rispetto al termine di controllo della SCIA previsto dall'art. 19 l. 241/1990, l'omessa comunicazione di avvio del procedimento, la mancata comunicazione degli atti istruttori, l'inapplicabilità della disciplina invocata agli allevamenti amatoriali, il difetto di motivazione, l'assenza di un sopralluogo comunale e l'utilizzazione di un verbale ASL asseritamente non definitivo. Il ricorrente sosteneva di avere presentato una SCIA sanitaria per l'allevamento e di disporre di un permesso di costruire per dodici box. Il Comune e la ASL avevano tuttavia accertato la presenza di un numero molto elevato di cani, la presenza di più di tre femmine fertili, l'assenza della registrazione prescritta e la mancata produzione di documentazione essenziale relativa ai requisiti strutturali e gestionali dell'allevamento. Il secondo ricorso riguardava l'ingiunzione di demolizione di numerosi manufatti, ritenuti abusivi o realizzati in totale o essenziale difformità dal permesso di costruire, nonché il mutamento di destinazione d'uso da magazzino/stalla a civile abitazione. Sono stati dedotti, in particolare, l'omessa comunicazione di avvio, il difetto di motivazione, l'eccesso di potere per irragionevolezza e difetto di istruttoria e la qualificazione delle opere come precarie o riconducibili all'edilizia libera. Il terzo ricorso riguardava l'atto comunale di sgombero e intimazione all'esecuzione dell'ordinanza di chiusura; il ricorrente ha dedotto eccesso di potere, difetto di istruttoria e di motivazione, violazione dei principi di buona fede, affidamento e minor sacrificio, sostenendo che l'atto avrebbe dovuto distinguere tra opere preesistenti, opere assentite e strutture amovibili e che avrebbe dovuto limitare lo sgombero a parte dei cani.

La decisione

Il TAR ha riunito i tre ricorsi per identità del ricorrente e connessione oggettiva. Ha respinto il ricorso contro la chiusura dell'allevamento, ritenendo che la SCIA sanitaria non fosse completa e non avesse prodotto effetti abilitanti, poiché mancavano documenti indispensabili a comprovare i requisiti strutturali e gestionali richiesti dalla disciplina regionale. Il termine ordinario di controllo della SCIA non poteva quindi considerarsi decorso in modo preclusivo. La presentazione della SCIA era inoltre successiva al sopralluogo ASL che aveva già accertato l'esercizio dell'allevamento senza registrazione e senza i requisiti prescritti. Il giudice ha escluso la necessità della comunicazione di avvio e del preavviso di rigetto, trattandosi di una segnalazione privata non costitutiva di un procedimento autorizzatorio; ha comunque rilevato che vi erano state plurime interlocuzioni con l'interessato. Ha ritenuto applicabile la disciplina del sistema di identificazione e registrazione anche agli allevamenti amatoriali di cani e ha giudicato congrua la motivazione dell'ordinanza, fondata su accertamenti ASL e su due sopralluoghi. Ha inoltre affermato che la perdurante abusività urbanistico-edilizia dei manufatti impediva la registrazione e la prosecuzione dell'attività di allevamento. Ha respinto il ricorso contro l'ordinanza di demolizione. Le opere destinate al ricovero dei cani erano manufatti chiusi, stabilmente ancorati, dotati di consistenza e volumetria significative e idonei a trasformare il territorio anche sotto il profilo paesaggistico; non erano pertanto precarie né riconducibili all'edilizia libera. Alcune opere erano integralmente abusive, mentre i box assentiti risultavano traslati e difformi per sagoma, dimensioni e altezza in misura superiore alla tolleranza del 2 per cento. In area paesaggisticamente vincolata tali difformità erano comunque qualificabili, ratione temporis, come variazioni essenziali e quindi come totale difformità dal permesso. Anche il mutamento d'uso da magazzino/stalla a civile abitazione era urbanisticamente rilevante, privo di titolo e incompatibile con la destinazione agricola e paesaggistica dell'area. L'ingiunzione era sufficientemente motivata mediante la descrizione delle opere e l'indicazione della loro abusività; non era necessaria la comunicazione di avvio, trattandosi di attività repressiva vincolata. Il ricorso contro l'atto di sgombero è stato dichiarato inammissibile perché l'atto era privo di contenuto innovativo e di autonoma efficacia lesiva, risolvendosi in una mera sollecitazione all'esecuzione della precedente ordinanza. In ogni caso è stato ritenuto infondato, poiché l'ordinanza cautelare richiamata dal ricorrente non aveva riconosciuto la legittimità delle opere preesistenti e l'intimazione era motivata per relationem mediante rinvio all'ordinanza presupposta. Il ricorrente è stato condannato alle spese per ciascuno dei tre giudizi, liquidate in euro 5.000 oltre accessori per procedimento.

Norme richiamate

• art. 70 c.p.a.

  Consente la riunione dei ricorsi connessi; il TAR ha riunito i tre giudizi per identità del ricorrente e connessione oggettiva.

• art. 3, comma 2, c.p.a.

  Richiamato dal Comune in relazione al dovere di sinteticità e chiarezza degli atti; il TAR non ha ritenuto necessario esaminare le eccezioni, decidendo i ricorsi nel merito o per inammissibilità.

• art. 19 l. 241/1990

  Il termine ordinario per l'esercizio dei poteri inibitori sulla SCIA presuppone che la segnalazione sia completa e veritiera e che siano comprovati tutti i requisiti e le certificazioni richiesti; una SCIA incompleta non produce un titolo abilitante consolidato.

• artt. 7 e 8 l. 241/1990

  Non si applicano, secondo il giudice, prima dell'esercizio dei poteri di controllo e inibitori sulla SCIA, poiché la SCIA non avvia un procedimento autorizzatorio destinato a concludersi con un provvedimento amministrativo.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il preavviso di rigetto non è dovuto nell'ambito del controllo inibitorio sulla SCIA.

• art. 5, comma 1, d.lgs. 134/2022

  Impone la registrazione dell'attività di allevamento; la violazione è stata contestata dalla ASL per l'esercizio dell'allevamento senza registrazione.

• art. 5, comma 3, d.lgs. 134/2022

  È stato ritenuto applicabile anche agli allevamenti di animali da compagnia, secondo le modalità specificate dal manuale operativo del sistema I&R.

• D.G.R. Lazio n. 866/2006

  Richiede, per l'allevamento di cani, specifici requisiti strutturali e gestionali, tra cui documentazione tecnica, collaborazione di un medico veterinario, piano sanitario, valutazione dell'impatto acustico e conformità dell'impianto elettrico.

• d.P.R. 160/2010

  Richiamato in relazione alla presentazione delle integrazioni documentali tramite il SUAP.

• Decreto 7 marzo 2023, manuale operativo del sistema I&R

  L'operatore di allevamenti amatoriali di animali da compagnia deve richiederne la registrazione nella sezione SINAC della BDN direttamente alla ASL competente.

  Il sistema di identificazione e registrazione si applica anche agli allevamenti amatoriali di cani; sono definiti amatoriali quelli con due o tre fattrici.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  Trova applicazione alle opere realizzate in totale difformità dal permesso di costruire e legittima l'ordine di demolizione.

• art. 32 d.P.R. 380/2001

  Le difformità dal titolo edilizio, realizzate in area paesaggisticamente vincolata e rientranti nella disciplina ratione temporis applicabile, sono qualificate come variazioni essenziali e, ai sensi del comma 3, come totale difformità dal permesso.

• art. 34-bis d.P.R. 380/2001

  La tolleranza costruttiva del 2 per cento non copre gli scostamenti di ubicazione, sagoma, dimensioni e altezza accertati nei box.

• art. 42 d.lgs. 42/2004

  Richiamato quale fonte del vincolo paesaggistico gravante sull'area; le opere con apprezzabile impatto paesaggistico richiedevano il previo titolo paesaggistico.

• art. 26 c.p.a.

  Fondamento della condanna alle spese secondo il principio della soccombenza.

• art. 91 c.p.c.

  Richiamato per la regolazione delle spese processuali a carico della parte soccombente.

Massime di principio

• Il termine ordinario per l'esercizio dei poteri inibitori sulla SCIA decorre solo quando la segnalazione sia completa e veritiera e siano stati comprovati tutti i requisiti e le certificazioni richiesti dalla disciplina di settore; una SCIA incompleta non consolida un titolo abilitativo e non impedisce l'intervento successivo dell'amministrazione.
• La SCIA è una dichiarazione privata di inizio attività fondata direttamente sulla legge e non instaura un procedimento autorizzatorio destinato a concludersi con un provvedimento di assenso; prima dell'esercizio dei poteri di controllo e inibitori non sono quindi dovute la comunicazione di avvio del procedimento né il preavviso di rigetto.
• La disciplina nazionale di identificazione e registrazione degli animali si applica anche agli allevamenti amatoriali di cani; l'operatore deve richiedere la registrazione dell'allevamento nella sezione SINAC della BDN tramite la ASL competente.
• La regolarità urbanistico-edilizia dei locali e dei manufatti costituisce presupposto del legittimo esercizio di un'attività imprenditoriale in essi svolta. L'accertata abusività delle opere può quindi impedire la registrazione e giustificare l'inibizione dell'attività, anche quando siano coinvolti distinti interessi pubblici.
• Le opere chiuse, stabilmente ancorate, dotate di consistenza e volumetria significative e destinate a offrire un ricovero stabile agli animali non sono manufatti precari o di edilizia libera; se realizzate senza titolo o in difformità essenziale dal permesso, sono soggette all'ordine di demolizione.
• In area paesaggisticamente vincolata, le difformità dal permesso di costruire qualificate come variazioni essenziali dalla disciplina applicabile ratione temporis sono equiparate alla totale difformità e legittimano l'ordine demolitorio; l'ingiunzione è adeguatamente motivata mediante la descrizione delle opere e l'indicazione della loro abusività.

Come è indicizzato