Sentenza n. 1404/2026 - Palermo, Sezione 5

Esito

La controversia

Le ricorrenti hanno impugnato l'ordinanza con la quale il Comune aveva contestato una lottizzazione abusiva, ritenuta configurabile sia sotto il profilo materiale sia sotto quello cartolare, in relazione a terreni agricoli sui quali erano state realizzate quattro villette. Hanno dedotto, in primo luogo, la violazione e falsa applicazione dell'art. 30 d.P.R. 380/2001, degli artt. 6 e 7 CEDU e dell'art. 17 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, nonché la violazione dei principi di affidamento e buona fede, sviamento, difetto dei presupposti, difetto di istruttoria e di motivazione. In particolare, hanno sostenuto che le opere fossero limitate, assistite da regolari permessi di costruire e conformi all'indice edificatorio della zona agricola; che la divisione ereditaria fosse sottratta all'applicazione della disciplina sulla lottizzazione abusiva ai sensi dell'art. 30, comma 10, d.P.R. 380/2001; e che mancasse sia l'elemento oggettivo sia quello soggettivo dell'illecito, anche in ragione dei titoli edilizi rilasciati e dell'approvazione comunale degli atti di frazionamento. Con il secondo motivo hanno dedotto la violazione dell'art. 9 l.r. Sicilia 7/2019 e dell'art. 7 l. 241/1990, lamentando l'omessa comunicazione di avvio del procedimento e la lesione delle garanzie partecipative.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e annullato l'ordinanza. Ha ricostruito la distinzione tra lottizzazione abusiva materiale e lottizzazione abusiva cartolare. La prima richiede opere idonee a determinare una trasformazione urbanistica o edilizia del territorio in violazione della disciplina urbanistica; la seconda presuppone frazionamenti, vendite o atti equivalenti dai quali emerga in modo non equivoco una destinazione edificatoria contra legem. Per la lottizzazione cartolare non è sufficiente il mero frazionamento accompagnato da plurime vendite, essendo necessario un quadro indiziario oggettivo e univoco dell'intento lottizzatorio. Nel caso concreto, il Comune aveva valorizzato la divisione ereditaria, le successive vendite, la realizzazione di quattro edifici, il prolungamento di una stradella interpoderale e un allaccio fognario, nonché la destinazione agricola dell'area. Tuttavia, il giudice ha ritenuto che quattro edifici sparsi su circa 30.000 metri quadrati, tutti assistiti da regolari titoli edilizi e conformi agli indici edificatori della zona agricola, non costituissero un complesso insediativo unitario né determinassero un incremento del carico insediativo idoneo a pregiudicare la potestà programmatoria comunale. Anche le opere di urbanizzazione erano state ritenute minime, autorizzate e compatibili con la destinazione agricola del fondo. Inoltre, l'istruttoria non aveva dimostrato che le operazioni negoziali fossero idonee a rivelare in modo inequivoco un intento lottizzatorio o a preludere a un'ulteriore trasformazione edilizia incompatibile con la zona. Il TAR ha quindi escluso la sussistenza degli elementi oggettivi della lottizzazione abusiva, sia materiale sia cartolare. Le censure relative all'elemento soggettivo e alla violazione delle garanzie partecipative sono state assorbite. Le spese sono state compensate per la peculiarità della vicenda e l'esistenza di orientamenti giurisprudenziali non univoci.

Norme richiamate

• art. 30 d.P.R. 380/2001

  si ha lottizzazione abusiva di terreni a scopo edificatorio quando vengono iniziate opere che comportino trasformazione urbanistica od edilizia dei terreni stessi in violazione delle prescrizioni degli strumenti urbanistici, vigenti o adottati, o comunque stabilite dalle leggi statali o regionali o senza la prescritta autorizzazione; nonché quando tale trasformazione venga predisposta attraverso il frazionamento e la vendita, o atti equivalenti, del terreno in lotti che [...] denuncino in modo non equivoco la destinazione a scopo edificatorio

  La fattispecie comprende una forma materiale e una forma cartolare. La prima richiede una trasformazione urbanistico-edilizia contra legem idonea a incidere sulla potestà programmatoria; la seconda richiede atti negoziali e un quadro indiziario oggettivo dai quali emerga in modo non equivoco un intento edificatorio contra legem. Il mero frazionamento accompagnato da vendite non è sufficiente.

• art. 30, comma 7, d.P.R. 380/2001

  nel caso in cui il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale accerti l'effettuazione di lottizzazione di terreni a scopo edificatorio senza la prescritta autorizzazione [...] ne dispone la sospensione

  Il potere di sospensione e il divieto di disporre dei suoli e delle opere presuppongono un effettivo accertamento degli elementi costitutivi della lottizzazione abusiva.

• art. 30, comma 8, d.P.R. 380/2001

  Trascorsi novanta giorni, ove non intervenga la revoca del provvedimento di cui al comma 7, le aree lottizzate sono acquisite di diritto al patrimonio disponibile del Comune

  Le conseguenze acquisitive e demolitorie sono collegate alla previa legittimità dell'accertamento della lottizzazione abusiva e non possono fondarsi su una contestazione priva dei relativi presupposti oggettivi.

• art. 30, comma 10, d.P.R. 380/2001

  non si applicano comunque alle divisioni ereditarie, alle donazioni fra coniugi e fra parenti in linea retta ed ai testamenti

  La divisione ereditaria, considerata isolatamente, non integra una lottizzazione abusiva e non costituisce di per sé un indice sintomatico dell'illecito. Restano valutabili, però, eventuali successivi atti di vendita o altre operazioni che, per caratteristiche e contesto, rivelino oggettivamente un intento lottizzatorio.

• art. 7 l. 241/1990

  La questione della necessità della comunicazione di avvio del procedimento è stata assorbita in ragione dell'accoglimento del motivo principale.

• art. 9 l.r. Sicilia 7/2019

  La censura relativa alle garanzie partecipative è stata assorbita e non decisa nel merito.

Massime di principio

• La lottizzazione abusiva materiale richiede una trasformazione urbanistica o edilizia complessivamente apprezzabile, realizzata in violazione della disciplina urbanistica e idonea a incidere sulla potestà programmatoria dell'amministrazione, sull'ordinato uso del territorio o sul carico insediativo; la valutazione non può essere atomistica, limitata alla singola particella o al singolo manufatto.
• La realizzazione di un numero limitato di edifici sparsi, assistiti da regolari titoli edilizi e conformi agli indici edificatori della zona agricola, non integra di per sé una lottizzazione abusiva materiale quando non determini un complesso insediativo unitario, un significativo incremento del carico urbanistico o una compromissione della programmazione territoriale.
• La lottizzazione abusiva cartolare non deriva dal mero frazionamento del terreno accompagnato da plurime vendite: occorre un quadro indiziario oggettivo e univoco dal quale emerga che gli atti negoziali siano diretti a predisporre una trasformazione edificatoria contra legem.
• La divisione ereditaria, in quanto tale, è esclusa dall'ambito applicativo della disciplina sulla lottizzazione abusiva; tuttavia, le successive vendite dei lotti possono essere valutate unitamente agli altri elementi della vicenda per verificare l'eventuale esistenza di un intento lottizzatorio.
• Le opere di urbanizzazione di modesta entità, autorizzate e funzionali a poche abitazioni conformi agli indici della zona agricola, non sono sufficienti a dimostrare una trasformazione del territorio incompatibile con la destinazione urbanistica, se non risultano idonee a creare un insediamento urbanizzato o ad aggravare significativamente il carico insediativo.

Come è indicizzato