Corte di giustizia, Sentenza C-348/20

Impugnazione Nord Stream 2 / Parlamento e Consiglio

La pronuncia riguarda un’impugnazione proposta da Nord Stream 2 AG contro l’ordinanza del Tribunale che aveva dichiarato irricevibile il ricorso di annullamento della direttiva (UE) 2019/692, in materia di mercato interno del gas naturale. La Corte affronta sia il tema della legittimazione ad agire ex articolo 263, quarto comma, TFUE, sia quello del ritiro dal fascicolo di documenti interni prodotti in giudizio.

Contesto normativo e direttiva controversa

La direttiva 2019/692 ha modificato la direttiva 2009/73/CE, estendendone l’applicabilità ai gasdotti di trasporto tra Stati membri e paesi terzi. In particolare:

• ha modificato la nozione di "interconnettore" dell’articolo 2, punto 17;
• ha inciso sugli obblighi di separazione di cui all’articolo 9;
• ha mantenuto il regime di accesso dei terzi di cui all’articolo 32;
• ha disciplinato le deroghe per nuove infrastrutture ex articolo 36;
• ha introdotto l’articolo 49 bis sulle deroghe per gasdotti completati prima del 23 maggio 2019.

La Corte richiama anche il regolamento n. 1049/2001 solo come parametro indicativo nella valutazione del ritiro di documenti, non come disciplina tassativa della prova nel processo dinanzi ai giudici dell’Unione.

Fatti essenziali e procedimento davanti al Tribunale

Nord Stream 2 AG, società svizzera controllata da Gazprom, è responsabile del gasdotto offshore Nord Stream 2, progettato per collegare Russia e Germania. Dopo l’adozione della direttiva 2019/692, la società ha proposto dinanzi al Tribunale un ricorso di annullamento avverso la direttiva nella sua interezza.

Nel corso del giudizio di primo grado, il Consiglio ha chiesto il ritiro di documenti qualificati come interni o riservati: una raccomandazione della Commissione, un parere del servizio giuridico del Consiglio e documenti recanti osservazioni della Germania. Il Tribunale ha accolto tali domande e ha poi dichiarato il ricorso irricevibile per difetto di interesse diretto.

Questioni esaminate dalla Corte

La Corte esamina due motivi principali:

• se il Tribunale abbia errato nel ritenere che la direttiva non producesse effetti diretti sulla posizione giuridica della ricorrente e che lasciasse agli Stati membri un margine di discrezionalità;
• se il Tribunale abbia correttamente applicato le regole sul ritiro di documenti interni dal fascicolo.

Ricevibilità: interesse diretto e margine discrezionale

La Corte ricorda che, per essere direttamente interessato, il ricorrente deve dimostrare due elementi cumulativi:

• l’atto impugnato deve produrre direttamente effetti sulla sua situazione giuridica;
• i destinatari incaricati della sua attuazione non devono disporre di alcun potere discrezionale, sicché l’attuazione deve essere automatica.

La Corte censura il Tribunale perché ha ragionato in modo eccessivamente formale, dando rilievo alla natura di direttiva dell’atto. Una direttiva non è per sua natura esclusa dal produrre effetti diretti sulla situazione giuridica di un soggetto: occorre guardare alla sostanza e agli effetti concreti dell’atto.

Nel caso di specie, la direttiva 2019/692 estende la disciplina della direttiva 2009/73 ai gasdotti tra Stati membri e paesi terzi, rendendo applicabili a Nord Stream 2 AG gli obblighi di separazione e di accesso dei terzi. La Corte osserva che, rispetto alla società ricorrente, gli Stati membri non disponevano di un margine discrezionale idoneo a sottrarre il progetto a tali obblighi, poiché:

• la deroga dell’articolo 36 non era applicabile, dato che l’investimento era già stato deciso;
• la deroga dell’articolo 49 bis non era applicabile, perché il gasdotto non poteva essere completato prima del 23 maggio 2019.

Anche per l’obbligo di separazione dell’articolo 9 e per quello di accesso dei terzi di cui all’articolo 32, la Corte afferma che gli Stati membri conservano eventualmente scelta sui mezzi, ma non sul risultato da raggiungere: Nord Stream 2 AG restava comunque soggetta al nuovo assetto normativo.

Interesse individuale

La Corte procede poi a valutare l’interesse individuale, statuendo direttamente sul ricorso dinanzi al Tribunale. Pur trattandosi di una direttiva formulata in termini generali, Nord Stream 2 AG è stata ritenuta parte di una cerchia ristretta e peculiare di operatori, poiché il gasdotto Nord Stream 2 è l’unico tra quelli interessati che, in concreto, non può beneficiare delle deroghe previste dagli articoli 36 e 49 bis.

La ricorrente è quindi individualmente interessata perché la combinazione tra l’estensione dell’ambito di applicazione e il regime delle deroghe la distingue dagli altri operatori del settore in modo assimilabile al destinatario di una decisione.

Documenti interni e ritiro dal fascicolo

Sul secondo motivo, la Corte distingue tra i diversi documenti oggetto della domanda di ritiro.

Per il parere del servizio giuridico del Consiglio, conferma il ritiro dal fascicolo. Richiama la giurisprudenza secondo cui la produzione non autorizzata di un parere giuridico interno può ledere l’interesse dell’istituzione a ricevere consulenze franche, obiettive e complete e compromettere il diritto a un processo equo. La tutela della trasparenza può prevalere solo eccezionalmente in un contesto legislativo, circostanza che qui non ricorreva, poiché il documento riguardava negoziati internazionali e non un procedimento legislativo.

Diversamente, per la raccomandazione della Commissione e per le osservazioni della Germania, la Corte censura il Tribunale perché ha applicato in modo sostanzialmente automatico il regolamento n. 1049/2001 senza una vera ponderazione degli interessi. Il giudice dell’Unione deve valutare se il mantenimento dei documenti nel fascicolo arrechi un pregiudizio concreto ed effettivo all’interesse tutelato, bilanciandolo con l’interesse della parte che li produce. Il riferimento a un procedimento arbitrale privato non basta, da solo, a dimostrare una lesione delle relazioni internazionali dell’Unione.

Dispositivo e conseguenze

La Corte:

• annulla in parte l’ordinanza del Tribunale, nella parte relativa alla raccomandazione della Commissione e alle osservazioni della Germania, nonché nella parte che aveva dichiarato irricevibile il ricorso per difetto di interesse diretto;
• respinge il resto dell’impugnazione;
• dichiara ricevibile il ricorso di annullamento limitatamente alle disposizioni degli articoli 36 e 49 bis della direttiva 2009/73, come modificate dalla direttiva 2019/692;
• rinvia la causa al Tribunale per la decisione sul merito.

Principi affermati

La sentenza è rilevante perché chiarisce che:

• una direttiva può essere direttamente incidente, ai fini dell’articolo 263, quarto comma, TFUE, se impone obblighi concreti senza margine discrezionale effettivo;
• il controllo sulla ricevibilità non può arrestarsi alla forma dell’atto, ma deve guardare alla sua sostanza e ai suoi effetti;
• un soggetto può essere individualmente interessato anche da un atto generale quando risulti, per la situazione concreta, in una posizione peculiare e distinta;
• il ritiro di documenti interni dal fascicolo richiede una ponderazione effettiva degli interessi, non un semplice rinvio automatico alle eccezioni del regolamento n. 1049/2001.