Sentenza n. 755/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

L’appellante ha riproposto, salvo alcune censure non impugnate, i motivi dedotti in primo grado. In primo luogo ha contestato la conformità dei mezzi e dei centri logistici operativi offerti dall’aggiudicataria rispetto agli artt. 5, 5.3, 14, 16.1 e 19 della lex specialis e del capitolato, sostenendo che alcuni autocarri non fossero veicoli polifunzionali attrezzati, non disponessero dei dispositivi di pulizia richiesti, fossero troppo grandi per operare nel traffico cittadino e non avessero la classe ambientale promessa. Ha dedotto anche falsa dichiarazione, modifica dell’offerta e illegittima attribuzione del punteggio tecnico relativo ai mezzi. In secondo luogo ha contestato il Piano economico-finanziario e la verifica di congruità, assumendo che i ricavi indicati dall’aggiudicataria fossero incompatibili con le tariffe di gara e inferiori ai costi, con conseguente violazione dell’art. 110 del d.lgs. 36/2023. In terzo luogo ha censurato l’idoneità di due centri logistici operativi dell’aggiudicataria, iscritti in Camera di commercio con codice ATECO relativo alla costruzione di edifici, nonché il punteggio attribuito per l’organizzazione dei centri. In via subordinata ha dedotto l’illegittimità della lex specialis per mancato recepimento dei criteri ambientali minimi previsti dal d.m. 23 giugno 2022 e dall’art. 57 del d.lgs. 36/2023. Infine ha contestato il criterio di aggiudicazione, sostenendo che, essendo il servizio remunerato mediante cessione pro soluto dei crediti risarcitori verso le compagnie assicurative, non avrebbe dovuto essere attribuito rilievo al prezzo mediante ribasso sulle tariffe predeterminate.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l’appello e confermato la sentenza del TAR. Quanto ai mezzi, ha distinto i requisiti di esecuzione dai requisiti di partecipazione e dai criteri premiali. La lex specialis richiedeva l’impegno a utilizzare i veicoli di cui all’art. 19 del capitolato e prevedeva una verifica dei mezzi prima dell’aggiudicazione, con esclusione in caso di esito negativo; tuttavia l’art. 19 descriveva i veicoli polifunzionali attrezzati, senza vietare l’offerta di ulteriori veicoli operativi speciali. Poiché l’aggiudicataria aveva offerto il numero richiesto di veicoli polifunzionali e la verifica svolta dal RUP, anche mediante sopralluoghi in contraddittorio, aveva avuto esito positivo, la presenza di ulteriori mezzi speciali non rendeva illegittima l’offerta. Le contestazioni sull’idoneità concreta dei veicoli di grandi dimensioni erano inammissibili o comunque infondate, non evidenziando illogicità manifeste nella valutazione tecnica del RUP. Anche la censura sul punteggio relativo ai mezzi è stata respinta, poiché il giudizio della commissione costituiva espressione della discrezionalità tecnica e non era affetto da manifesta illogicità. Non sussisteva falsa dichiarazione, perché l’impegno assunto riguardava l’utilizzo dei veicoli di cui all’art. 19, effettivamente offerti, unitamente ad altri veicoli consentiti. Quanto ai centri logistici, il codice ATECO delle unità locali non era sufficiente, da solo, a escluderne l’idoneità: le sedi erano articolazioni territoriali dell’aggiudicataria, la cui attività prevalente comprendeva anche il pronto intervento e il ripristino stradale, e l’idoneità era stata verificata dal RUP con sopralluogo. La censura sul punteggio organizzativo è stata ritenuta inammissibile perché volta a sollecitare una nuova valutazione discrezionale. Quanto al PEF, il Consiglio ha ritenuto arbitraria la ricostruzione dei ricavi operata dall’appellante sulla sola base delle tariffe e del ribasso. L’offerta doveva essere valutata secondo i criteri economici indicati dall’offerente, le giustificazioni rese nel subprocedimento di verifica e la valutazione dell’amministrazione; il ricavo medio indicato dall’aggiudicataria, pari a circa 455,50 euro per intervento, rendeva congruo il costo di 351,36 euro. Non vi era modifica dell’offerta, poiché i ricavi potevano comprendere ulteriori voci. I CAM del d.m. 23 giugno 2022 non erano applicabili al servizio concreto, avente natura straordinaria e finalità di ripristino della sicurezza della viabilità dopo incidenti, distinto dai servizi ordinari e continuativi di igiene urbana. Il codice CPV non era decisivo, dovendo considerarsi natura e finalità effettive delle prestazioni; l’applicazione integrale dei CAM sarebbe stata sproporzionata e in parte incompatibile con il servizio. Infine, era legittimo attribuire rilievo al prezzo: il rapporto tra amministrazione e gestore era remunerativo, le tariffe costituivano un parametro per quantificare i costi e i danni da ripristino e consentivano uniformità, contenimento e comparabilità dei costi, oltre a stimolare la concorrenza. Il parere del servizio di supporto giuridico del MIT era privo di efficacia vincolante. Il ricorso incidentale riproposto dalla controinteressata non è stato esaminato, perché non era stato proposto appello incidentale. Spese del grado compensate.

Norme richiamate

• art. 113 d.lgs. 36/2023

  requisiti per l’esecuzione dell’appalto

  Di regola i requisiti di esecuzione rilevano nella fase esecutiva; in gara è sufficiente la dichiarazione di accettare tali requisiti qualora l’operatore risulti aggiudicatario, salvo che la lex specialis richieda legittimamente il possesso documentato già in gara o una verifica prima dell’aggiudicazione.

• art. 17, comma 5, d.lgs. 36/2023

  Consente di collocare prima dell’aggiudicazione la verifica del possesso dei requisiti, anche di esecuzione quando ciò sia previsto dalla legge di gara, con esclusione in caso di esito negativo.

• art. 98, comma 3, lett. b), d.lgs. 36/2023

  La mera dichiarazione di accettare requisiti di esecuzione futuri è logicamente incompatibile con il mendacio e non integra, per il suo contenuto, un illecito professionale grave.

• art. 122, comma 3, d.lgs. 36/2023

  grave ... tale da compromettere la buona riuscita delle prestazioni

  L’eventuale mancata osservanza dei requisiti di esecuzione durante il rapporto rileva come inadempimento contrattuale e può comportare la risoluzione se grave e tale da compromettere la buona riuscita delle prestazioni.

• art. 110 d.lgs. 36/2023

  La verifica di congruità deve essere condotta considerando la concreta composizione dell’offerta, i criteri indicati dall’offerente, le giustificazioni rese e la valutazione complessiva della stazione appaltante; non può essere sostituita da una ricostruzione autonoma e parziale del concorrente.

• art. 57, comma 2, d.lgs. 36/2023

  L’obbligo di inserire criteri ambientali minimi opera in relazione a CAM pertinenti e coerenti con l’oggetto concreto del contratto; non impone l’applicazione di CAM riferiti a servizi diversi per natura e finalità.

• art. 108 d.lgs. 36/2023

  Non impedisce di attribuire rilievo all’elemento prezzo quando la struttura economica del servizio consenta tariffe predeterminate ragionevoli, comparabili e funzionali alla concorrenza.

• art. 185 d.lgs. 36/2023

  Richiamato nel motivo relativo ai criteri ambientali e alla struttura della procedura, senza una specifica interpretazione autonoma nella decisione.

• art. 74 c.p.a.

  Richiamato quale base processuale della decisione in forma semplificata, senza specifica questione interpretativa.

• art. 120 c.p.a.

  Richiamato per il rito relativo alle controversie in materia di contratti pubblici, senza specifica questione interpretativa.

• d.m. 23 giugno 2022

  servizio di raccolta e trasporto dei rifiuti urbani, della pulizia e spazzamento e altri servizi di igiene urbana

  I CAM del decreto riguardano servizi ordinari e continuativi di igiene urbana e non sono applicabili, per difetto di pertinenza, al servizio straordinario di ripristino stradale post incidente.

Massime di principio

• I requisiti di esecuzione, se la lex specialis non li configura come requisiti di partecipazione o elementi necessari per l’attribuzione di un punteggio, rilevano di regola nella fase esecutiva; in gara è normalmente sufficiente l’impegno dell’offerente ad assicurarne il possesso in caso di aggiudicazione. La stazione appaltante può tuttavia prevedere nella legge di gara una verifica documentale o fattuale prima dell’aggiudicazione, con esclusione in caso di esito negativo, purché la previsione sia chiara e non anticoncorrenziale.
• Quando la lex specialis prescrive determinati mezzi come requisiti di esecuzione e ne valorizza anche le caratteristiche ai fini del punteggio tecnico, la verifica pre-aggiudicazione deve essere svolta secondo le modalità stabilite dalla gara, ma non impone necessariamente che ogni mezzo ulteriore offerto appartenga alla categoria dei mezzi minimi prescritti, se la disciplina di gara non vieta l’offerta di mezzi diversi e il numero e le caratteristiche dei mezzi obbligatori sono comunque garantiti.
• La dichiarazione con cui il concorrente accetta requisiti particolari destinati a operare nella fase esecutiva non è, per il suo contenuto, una dichiarazione di possesso attuale e non può essere qualificata come mendacio o illecito professionale grave soltanto perché la concreta disponibilità o conformità dei mezzi dovesse risultare problematica nella successiva esecuzione; l’eventuale violazione rileva come inadempimento contrattuale, secondo la disciplina del contratto e dell’art. 122, comma 3, del d.lgs. 36/2023.
• La verifica di congruità dell’offerta deve considerare la struttura economica concretamente prospettata dall’offerente, i criteri di calcolo dichiarati, le giustificazioni rese e la valutazione complessiva della stazione appaltante. Il concorrente non può dimostrare l’anomalia sostituendo a tali elementi una propria ricostruzione dei ricavi fondata soltanto su alcune tariffe o su un parametro medio unilateralmente determinato.
• L’applicabilità dei CAM deve essere valutata in rapporto alla natura e alle finalità effettive delle prestazioni affidate, non sulla base del solo codice CPV utilizzato nella gara. I CAM riferiti a servizi ordinari e continuativi di igiene urbana non si applicano automaticamente a un servizio straordinario di ripristino della sicurezza stradale dopo incidenti, quando le relative prestazioni e finalità siano differenti.
• È legittimo attribuire rilievo al prezzo in una gara per un servizio remunerato mediante cessione pro soluto dei crediti verso gli assicuratori, se il rapporto tra amministrazione e gestore è economicamente remunerativo e la predeterminazione tariffaria costituisce un parametro ragionevole per uniformare, contenere e rendere comparabili i costi, oltre che per stimolare la concorrenza.

Come è indicizzato