Sentenza n. 902/2026 - Palermo, Sezione 1

Esito

La controversia

Le ricorrenti hanno impugnato il decreto regionale di determinazione dell’aggregato di spesa per la radiologia e dei criteri di assegnazione dei budget, nonché gli atti presupposti, conseguenti e, con motivi aggiunti, il procedimento di programmazione del budget 2023 e i relativi contratti integrativi. Hanno dedotto: violazione delle norme sulla partecipazione procedimentale, sulla conclusione del procedimento e sulla motivazione; violazione dell’art. 8-quinquies del d.lgs. n. 502/1992 e della normativa regionale sulla contrattazione dei budget; difetto di istruttoria e motivazione; applicazione retroattiva dei criteri per gli anni 2020-2022 e lesione del legittimo affidamento; fissazione di budget inferiori al fatturato e tardiva determinazione dei tetti di spesa; illegittimità derivata dall’annullamento del precedente decreto basato prevalentemente sulla spesa storica; illogicità dei criteri fondati per il 50% sul fabbisogno distrettuale e per il 50% sulla spesa storica; illegittimità delle clausole contrattuali relative ai flussi informativi, alla clausola di salvaguardia, alla sospensione dell’accreditamento in caso di mancata emissione delle note di credito e al computo dei contributi previdenziali; violazione della concorrenza, della parità di trattamento e irragionevole distribuzione delle risorse; illegittimità derivata dagli atti regionali presupposti e mancata acquisizione della documentazione necessaria alla concertazione. È stato chiesto anche il risarcimento dei danni e l’acquisizione istruttoria degli atti amministrativi.

La decisione

Il TAR ha respinto l’istanza di sospensione impropria del giudizio, ritenendo non pregiudiziale la questione pendente dinanzi alla Corte di giustizia UE e rilevando la non piena sovrapponibilità dei criteri controversi, oltre all’archiviazione della segnalazione AGCM relativa al decreto impugnato. Ha estromesso la Presidenza della Regione Siciliana per difetto di legittimazione passiva, poiché il decreto assessoriale era imputabile esclusivamente all’Assessorato della Salute. Ha ritenuto non necessari i poteri istruttori richiesti. I primi tre motivi sono stati respinti: nel sistema sanitario regionale spetta alla Regione fissare l’aggregato complessivo e ripartirlo, mentre alle aziende sanitarie compete la contrattazione con le singole strutture entro i limiti dei tetti di spesa; la partecipazione può realizzarsi nella negoziazione preventiva con le associazioni di categoria e non deve necessariamente concludersi con un accordo. Il vincolo di bilancio e l’esigenza di garantire i LEA prevalgono sulle aspettative economiche dei privati accreditati. Il quarto motivo è stato dichiarato inammissibile perché contestava i criteri derivanti dalla delibera regionale n. 493/2020 senza aver impugnato tale atto presupposto. Il quinto motivo è stato respinto: la tardiva determinazione del budget non ne determina di per sé l’illegittimità; la retroattività dell’atto è fisiologica nel sistema e l’extrabudget non fonda un diritto al rimborso o un’aspettativa a maggiori incassi. Il sesto e il settimo motivo sono stati respinti: i nuovi criteri hanno superato il precedente riferimento esclusivo alla spesa storica, combinando fabbisogno territoriale e spesa storica, con correttivi destinati a contenere variazioni eccessive; tali scelte rientrano nella discrezionalità amministrativa e non sono risultate illogiche, irragionevoli, arbitrarie o fondate su travisamento. Sono state ritenute legittime la clausola sui flussi informativi, in quanto funzionale alla regolare gestione dei pagamenti, la clausola di salvaguardia, giustificata dai vincoli programmatori e finanziari e non impeditiva dell’accesso alla tutela giurisdizionale, e la previsione della sospensione dell’accreditamento, interpretata in combinato disposto con le garanzie partecipative previste dalla legge n. 241/1990. È stata respinta anche la censura sul computo dei contributi previdenziali, ritenuti inclusi legittimamente nell’aggregato quale limite complessivo di spesa. È stata ritenuta non irragionevole la scelta di riconoscere un budget di euro 50.000 alle strutture accreditate non precedentemente assegnatarie di budget. Le censure relative agli atti presupposti e ai procedimenti pendenti sono state respinte mediante richiamo alla giurisprudenza già formatasi. I motivi aggiunti sono stati anch’essi respinti: la determinazione dell’aggregato non attribuisce un diritto a erogare prestazioni a carico del SSN oltre il limite della contrattualizzazione; l’extrabudget non è normalmente remunerabile e l’utilizzo delle economie residue rientra nella discrezionalità amministrativa. Le ricorrenti sono state condannate in solido alle spese, liquidate in euro 2.500 oltre accessori in favore dell’Assessorato Regionale della Salute; nulla sulle spese per le parti non costituite.

Norme richiamate

• artt. 7, 8, 9 e 10 l. 241/1990

  La partecipazione procedimentale delle strutture private accreditate si realizza nel sistema attraverso la negoziazione preventiva con le associazioni rappresentative; essa non impone necessariamente il raggiungimento di un accordo e non impedisce alla Regione di determinare autoritativamente il budget.

• art. 2 l. 241/1990

  La disciplina sulla conclusione del procedimento non rende illegittima, di per sé, la tardiva determinazione dei tetti di spesa, quando questa avvenga nell’ambito del sistema programmatorio sanitario e nel rispetto dei vincoli di bilancio.

• art. 3 l. 241/1990

  La determinazione dei budget, fondata su parametri programmatori e limiti finanziari, non richiede necessariamente l’esternazione analitica di tutti i calcoli quando siano applicati parametri automatici e siano riconoscibili le ragioni di contenimento della spesa.

• art. 8-quinquies d.lgs. 502/1992

  in caso di mancata stipula degli accordi di cui al presente articolo, l’accreditamento istituzionale [...] è sospeso

  La norma legittima la sospensione dell’accreditamento in caso di mancata stipula dell’accordo; l’esercizio della misura deve essere coordinato con le garanzie partecipative della legge n. 241/1990.

• art. 25, comma 4, l.r. Sicilia n. 5/2009

  La disposizione è richiamata nel quadro degli obblighi regionali di programmazione e concertazione, ma le relative censure sono state ritenute infondate alla luce della disciplina complessiva del sistema dei budget sanitari.

• art. 21-bis l. 287/1990

  È richiamato in relazione al precedente ricorso dell’AGCM contro il criterio della spesa storica; gli effetti conformativi di quella decisione imponevano il superamento dell’uso esclusivo del criterio storico, non l’adozione di uno specifico criterio alternativo.

• art. 2043 c.c.

  L’erogazione di prestazioni oltre il budget non costituisce, per il solo fatto della tardiva determinazione dei tetti, titolo per un rimborso extracontrattuale.

• art. 74 c.p.a.

  Il giudice ha richiamato la possibilità di definire la controversia mediante motivazione sintetica e rinvio a orientamenti giurisprudenziali consolidati.

Massime di principio

• Nel sistema dell’accreditamento sanitario la Regione determina autoritativamente l’aggregato complessivo della spesa e i relativi tetti, mentre le aziende sanitarie contrattano con le singole strutture il volume delle prestazioni e il corrispettivo entro i limiti regionali e provinciali; la contrattazione non ha natura di libera trattativa privatistica e può concludersi anche senza accordo.
• Il tetto di spesa sanitaria costituisce un limite cogente, funzionale all’equilibrio finanziario del servizio sanitario e alla garanzia dei livelli essenziali di assistenza; le strutture private accreditate non hanno un diritto alla remunerazione delle prestazioni erogate oltre il budget contrattualizzato né un’aspettativa giuridicamente tutelata a maggiori incassi.
• La tardiva adozione del provvedimento di determinazione del budget non determina, di per sé, l’illegittimità del tetto assegnato o della sua applicazione all’annualità di riferimento, poiché nel sistema sanitario è fisiologica la sopravvenienza dell’atto programmatorio rispetto all’inizio dell’erogazione delle prestazioni.
• Il superamento del criterio della spesa storica non impone all’amministrazione l’adozione di un unico modello alternativo: è legittimo combinare fabbisogno territoriale, dati di spesa storica e correttivi graduali, purché la scelta non risulti illogica, irragionevole, arbitraria o fondata su travisamento dei fatti.
• La clausola di salvaguardia inserita nei contratti sanitari è legittima quando tutela il rispetto dei tetti di spesa e consente al privato di scegliere se accettare le condizioni economiche per operare nel SSN o rivolgersi esclusivamente al mercato privato; la sottoscrizione non esclude il diritto di impugnare gli atti generali presupposti o le sopravvenienze.
• La sospensione dell’accreditamento prevista in caso di mancata stipula dell’accordo sanitario è compatibile con l’art. 8-quinquies del d.lgs. n. 502/1992, purché il relativo esercizio sia preceduto dalle garanzie partecipative previste dalla legge n. 241/1990.

Come è indicizzato