Sentenza n. 6314/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La controversia riguarda l'occupazione e l'utilizzazione, da parte del Comune e di una società partecipata o collegata, di un terreno divenuto di proprietà privata nel 2005, senza un valido ed efficace titolo traslativo della proprietà. Il TAR aveva accertato l'occupazione sine titulo, disposto la restituzione dell'area e riconosciuto il risarcimento del danno per il periodo dal 1° settembre 2005 alla restituzione. Il Comune ha appellato deducendo: l'erroneità della condanna alla restituzione, perché l'area sarebbe stata restituita già nell'ottobre 2023; il difetto di giurisdizione amministrativa sulla domanda risarcitoria relativa al periodo anteriore alla delibera comunale del 2019; il mancato assolvimento, da parte della proprietaria, dell'onere di provare il danno; l'erroneità della quantificazione automatica del danno mediante il criterio previsto dall'art. 42-bis, comma 3, d.P.R. 327/2001; l'erroneità dei criteri fissati dal TAR ai sensi dell'art. 34, comma 4, c.p.a. La parte appellata ha chiesto il rigetto dell'appello.

La decisione

L'appello è stato accolto parzialmente. È stato respinto il motivo sulla restituzione: la restituzione non risultava documentalmente provata alla data della sentenza di primo grado, essendo stata formalizzata soltanto con nota del 7 aprile 2025; inoltre, la restituzione non escludeva la soccombenza del Comune né incideva necessariamente sulle spese. È stato respinto anche il motivo sulla giurisdizione: la domanda risarcitoria per il periodo dal 2005 era riconducibile, almeno mediatamente, all'esercizio del potere pubblico espresso nel progetto approvato con delibera comunale del 2003, sicché sussisteva la giurisdizione amministrativa anche per il periodo anteriore al 2019. Sono state invece accolte le censure relative ai criteri di liquidazione del danno. Il criterio dell'art. 42-bis, comma 3, d.P.R. 327/2001 è riferito alla diversa fattispecie dell'acquisizione sanante e non può essere applicato analogicamente per quantificare il danno da mancato godimento conseguente a occupazione sine titulo. Il danno da perdita del godimento del bene è presunto in via relativa e deve essere liquidato equitativamente sulla base del valore locativo di mercato, tenendo conto della destinazione urbanistica, dell'uso effettivo e delle caratteristiche di ciascuna area; in mancanza di dati puntuali, possono essere utilizzati valori locativi medi di aree analoghe e vicine. Il danno deve essere calcolato anno per anno per tutta la durata dell'occupazione illecita, con rivalutazione della somma e interessi legali sulle somme annualmente rivalutate. È stato riconosciuto, tuttavia, che il periodo dal 10 giugno 2020 al 15 febbraio 2022 non costituiva occupazione illecita, poiché l'area era stata concessa volontariamente al Comune in comodato gratuito; tale periodo deve quindi essere detratto. La restituzione definitiva è stata individuata nel 7 aprile 2025. La sentenza del TAR è stata riformata nei limiti relativi ai capi sulla quantificazione del danno. Le spese del grado di appello sono state compensate per soccombenza reciproca.

Norme richiamate

• art. 42-bis d.P.R. 327/2001

  La disciplina dell'acquisizione sanante, compreso il criterio indennitario o risarcitorio previsto dal comma 3, si applica alla specifica fattispecie regolata dalla norma e non può essere utilizzata analogicamente per liquidare il danno da mancato godimento derivante da occupazione sine titulo non seguita da acquisizione sanante.

• art. 34, comma 4, c.p.a.

  Consente al giudice di fissare i criteri ai quali l'amministrazione deve attenersi nella formulazione di una proposta risarcitoria, anche mediante una liquidazione equitativa basata su elementi concreti e verificabili.

• art. 34 c.p.a.

  È stato applicato per riformulare i criteri di quantificazione del danno da occupazione illegittima.

Massime di principio

• La giurisdizione amministrativa sulla domanda risarcitoria relativa a un'occupazione sine titulo sussiste quando il comportamento dell'amministrazione sia riconducibile, anche mediatamente, all'esercizio di un potere pubblico espresso in atti di programmazione o approvazione dell'opera, anche se la domanda riguarda un periodo anteriore all'atto successivo che abbia imposto il vincolo espropriativo.
• Il criterio di quantificazione previsto dall'art. 42-bis, comma 3, d.P.R. 327/2001 non è applicabile analogicamente al danno da mancato godimento derivante da occupazione sine titulo, perché attiene alla diversa fattispecie dell'acquisizione sanante.
• In caso di occupazione sine titulo di un immobile da parte della pubblica amministrazione, il danno da perdita del godimento del bene può essere liquidato equitativamente sulla base del valore locativo di mercato, tenendo conto della destinazione urbanistica, dell'uso effettivo e delle caratteristiche specifiche dell'area; in mancanza di dati puntuali, possono essere utilizzati valori locativi medi di aree analoghe e vicine.
• Il danno da occupazione illegittima deve essere determinato per ciascun anno di abusiva occupazione, con rivalutazione delle somme e riconoscimento degli interessi legali sulle somme annualmente rivalutate; devono essere esclusi i periodi nei quali il proprietario abbia volontariamente concesso l'uso del bene all'amministrazione mediante comodato gratuito.
• La restituzione materiale del bene non esclude la responsabilità risarcitoria per il periodo precedente né la soccombenza processuale dell'amministrazione, quando la restituzione non sia stata provata tempestivamente e la controversia abbia comunque riguardato l'accertamento dell'occupazione illegittima e il risarcimento del danno.

Come è indicizzato