Tribunale, Ordinanza T-261/24

Inammissibilità e difetto di giurisdizione del ricorso contro la Commissione in materia di sanzioni su prodotti potassici bielorussi

Il Tribunale, quarta sezione, esamina un ricorso proposto da una società lituana attiva nel transito ferroviario di prodotti potassici dalla Bielorussia attraverso il territorio dell’Unione. La decisione riguarda soltanto la parte di ricorso diretta contro la Commissione europea, nell’ambito di una controversia sulle misure restrittive UE adottate nei confronti della Bielorussia e, in particolare, sulla portata del divieto di acquisto, importazione o trasferimento di prodotti potassici bielorussi.

Fatti e contesto normativo

La ricorrente, Birių Krovinių Terminalas UAB, opera nel porto di Klaipėda e svolge attività di transito su rotaia di fertilizzanti potassici dalla Bielorussia verso paesi terzi. La controversia nasce nel contesto delle misure restrittive adottate dall’Unione a partire dal 2004 nei confronti della Bielorussia e, poi, della Russia, con particolare rilievo per il divieto introdotto nel 2021 riguardo ai prodotti potassici bielorussi.

Il Tribunale richiama, tra gli altri, il Regolamento n. 765/2006, la Decisione 2012/642/PESC, il Regolamento n. 833/2014 e il Regolamento n. 269/2014. In particolare, nel 2021 sono stati inseriti l’articolo 1i del Regolamento n. 765/2006 e l’articolo 2g della Decisione 2012/642, con il divieto di acquisto, importazione o trasferimento di prodotti potassici dalla Bielorussia. La Commissione aveva inoltre pubblicato nel 2014 un documento di lavoro interpretativo sul termine “transfer” in relazione a “transport” e, nel 2022, delle FAQs consolidate sull’attuazione delle misure restrittive.

Domande e censure formulate dalla ricorrente

La società chiedeva, in sostanza:

• l’annullamento delle FAQs del 2022 e del documento di maggio 2014 nella parte relativa alla nozione di “transfer”;
• una dichiarazione di abuso di potere della Commissione per avere mantenuto tale interpretazione;
• l’annullamento del Regolamento n. 765/2006 e della Decisione 2012/642, come modificati, nella misura in cui incompatibili con accordi internazionali e diritto UE;
• un accertamento dell’illegittima omissione di Commissione e Consiglio nel rimuovere le presunte violazioni;
• un ordine alla Commissione e al Consiglio di adottare disposizioni o pubblicare chiarimenti ufficiali.

La Commissione ha eccepito l’irricevibilità del ricorso e il difetto di giurisdizione, sostenendo che gli atti contestati non fossero impugnabili, che alcune domande avessero natura meramente dichiarativa o di ingiunzione, e che in ogni caso la Commissione avesse già risposto alla ricorrente.

Valutazione del Tribunale sugli atti impugnati ex articolo 263 TFUE

Il Tribunale ricorda che sono impugnabili solo gli atti idonei a produrre effetti giuridici vincolanti e a incidere sulla posizione giuridica del ricorrente. Per contro, atti preparatori, raccomandazioni, opinioni, istruzioni interne e documenti analoghi che forniscano soltanto informazioni o chiarimenti fattuali non rientrano nell’ambito del sindacato di legittimità ex articolo 263 TFUE.

Quanto alle FAQs della Commissione del 2022, il Tribunale osserva che esse sono state pubblicate come documento di lavoro destinato a guidare autorità nazionali, operatori economici e cittadini nell’applicazione uniforme delle sanzioni. Le spiegazioni interpretative ivi contenute hanno solo carattere informativo e non vincolante; gli effetti giuridici discendono dai regolamenti, non dalle FAQs. Ne consegue che tali FAQs non sono un atto impugnabile.

Analogo ragionamento viene svolto per il documento di maggio 2014, qualificato come working document della Commissione, sostanzialmente assimilabile a un parere preparatorio, consultivo e analitico rivolto agli Stati membri e al Consiglio. Anche questo documento non produce effetti giuridici nei confronti della ricorrente e non può quindi essere oggetto di ricorso per annullamento.

Domanda di mero accertamento e limiti del controllo di legittimità

La seconda domanda della ricorrente era formulata come richiesta di dichiarare che la Commissione aveva abusato dei propri poteri adottando e non ritirando l’interpretazione della nozione di “transfer”. Il Tribunale chiarisce che, nell’ambito del controllo di legittimità ex articolo 263 TFUE, non ha competenza a rendere sentenze dichiarative o meramente confermative. La domanda viene quindi respinta per difetto di giurisdizione.

Il Tribunale affronta anche il richiamo, in via subordinata, all’articolo 277 TFUE. Precisa che l’eccezione di illegittimità può essere sollevata solo in via incidentale contro un atto la cui validità sia rilevante rispetto a un altro atto impugnabile. Poiché la ricorrente non identifica con sufficiente precisione quali atti dovrebbe colpire indirettamente né spiega il nesso di base giuridica, la doglianza è dichiarata inammissibile per insufficiente chiarezza e precisione ai sensi dell’articolo 76, lettera d), del regolamento di procedura.

Domanda di annullamento degli atti PESC e del regolamento del Consiglio

Quanto alla domanda di annullamento della Decisione 2012/642/PESC, il Tribunale afferma che l’articolo 275 TFUE limita la propria giurisdizione in materia di PESC e non consente il sindacato su misure di portata generale come l’articolo 2g di tale decisione, che non è una decisione restrittiva individuale contro persone fisiche o giuridiche determinate.

Per il Regolamento n. 765/2006, inoltre, il Tribunale rileva un vizio di corretta designazione del convenuto: l’atto è stato adottato dal Consiglio, non dalla Commissione, sicché la Commissione non può essere convenuta per l’annullamento di quel regolamento. La domanda è quindi respinta in parte per difetto di giurisdizione e in parte per inammissibilità.

Azione per omissione ex articolo 265 TFUE

La ricorrente sosteneva che la Commissione e il Consiglio avessero omesso di agire per rimediare a violazioni del diritto UE e di accordi internazionali. Il Tribunale ricorda che l’azione per omissione è ammissibile solo quando l’istituzione, chiamata ad agire, non abbia preso posizione e quando l’atto richiesto sarebbe impugnabile dal ricorrente.

Nel caso di specie, la Commissione aveva risposto con due lettere del febbraio 2024, spiegando che il transito dei prodotti potassici bielorussi rientrava nel divieto settoriale e che non vi era violazione del diritto UE. Tale risposta costituiva una definizione di posizione idonea a escludere l’omissione. Inoltre, il rifiuto della Commissione di avviare una procedura d’infrazione nei confronti della Lituania non è impugnabile dai privati, in quanto la Commissione gode di un ampio potere discrezionale nell’avvio della procedura ex articolo 258 TFUE. La domanda ex articolo 265 TFUE è quindi irricevibile.

Domanda di ingiunzione e mancanza di giurisdizione del Tribunale

Infine, la ricorrente chiedeva al Tribunale di ordinare alla Commissione di adottare disposizioni o di pubblicare chiarimenti ufficiali. Il Tribunale qualifica tale domanda come richiesta di ingiunzione/direzione nei confronti di un’istituzione UE. Richiama quindi il principio consolidato secondo cui non ha giurisdizione per impartire ordini alle istituzioni o agli Stati membri. La quinta domanda è pertanto respinta per difetto di giurisdizione.

Dispositivo e conseguenze processuali

Il Tribunale conclude che, per la parte diretta contro la Commissione, il ricorso è in parte irricevibile e in parte proposto dinanzi a un giudice privo di giurisdizione. La ricorrente è condannata alle spese relative alla parte di controversia così definita.

Principi pratici rilevanti

La pronuncia conferma che:

• documenti interpretativi della Commissione privi di effetti vincolanti non sono impugnabili;
• il Tribunale non può emettere pronunce meramente dichiarative nel quadro dell’articolo 263 TFUE;
• una risposta motivata della Commissione esclude, di regola, la permanenza di un’omissione;
• i privati non possono pretendere di imporre alla Commissione l’avvio di una procedura d’infrazione;
• il giudice dell’Unione non può ordinare alle istituzioni di adottare specifici atti o linee guida.