Sentenza n. 7389/2026 - Roma, Sezione 4

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il provvedimento di decadenza dagli incentivi per progetti standardizzati di efficienza energetica, il conseguente recupero dei TEE già erogati, gli atti del procedimento di controllo e i chiarimenti operativi pubblicati dal GSE, nonché, con motivi aggiunti, il rigetto dell'istanza di riesame prevista dall'art. 56, comma 8, d.l. 76/2020. Ha dedotto, tra l'altro, l'applicazione retroattiva del d.m. 11 gennaio 2017 e dei chiarimenti operativi del GSE; l'inesistenza di un obbligo di conservazione e produzione della documentazione richiesta; l'illegittimità dei controlli estesi a un numero elevatissimo di RVC; l'insufficienza dell'istruttoria e della motivazione; la violazione delle garanzie partecipative, del contraddittorio e del principio di non aggravamento; la violazione dell'art. 21-nonies l. 241/1990, del legittimo affidamento, della proporzionalità e della certezza del diritto; l'illegittimità della decadenza retroattiva e del recupero integrale degli incentivi; la genericità dei rilievi; l'incompetenza del GSE a disporre il recupero, asseritamente spettante al GME; l'erroneità dei conteggi; e, con riferimento al diniego dell'istanza ex art. 56, la mancata applicazione dei nuovi presupposti di riesame, l'assenza di una falsa rappresentazione dei fatti, la violazione del contraddittorio e l'omessa ponderazione degli interessi pubblici e privati.

La decisione

Il ricorso introduttivo è stato respinto. Il TAR ha ritenuto legittimi i controlli del GSE e la decadenza, rilevando che le RVC erano state riconosciute con riserva di successiva verifica e che, in base al principio di autoresponsabilità, gravava sulla proponente l'onere di conservare e produrre la documentazione idonea a dimostrare la sussistenza dei requisiti dell'incentivo. L'art. 14 delle Linee guida EEN 9/2011 configura una categoria aperta di documenti e consente al GSE di richiedere, anche dopo l'ammissione, ulteriore documentazione necessaria alla verifica. Non è stata ravvisata applicazione retroattiva del d.m. 11 gennaio 2017, poiché tra tale disciplina e il d.m. 28 dicembre 2012 è stata ritenuta sussistente continuità normativa. La carenza documentale, quando impedisce di verificare requisiti essenziali quali effettiva realizzazione, caratteristiche degli interventi, titolarità dei rapporti, divieto di cumulo e assenza di duplicazioni, può giustificare la decadenza e il recupero integrale degli incentivi. Il potere esercitato dal GSE è stato qualificato come potere di verifica e decadenza accertativa, doveroso e vincolato, non come autotutela ai sensi dell'art. 21-nonies l. 241/1990; pertanto non è stato riconosciuto un legittimo affidamento ostativo. Sono state respinte anche le censure procedimentali, ritenendo adeguati partecipazione, istruttoria e motivazione. È stata dichiarata inammissibile per genericità la censura relativa al superamento della vita utile, non essendo state individuate le RVC interessate. È stata respinta la censura di incompetenza, poiché al GME spettano emissione, registro e borsa dei certificati, mentre al GSE spettano decadenza e recupero. Il primo ricorso per motivi aggiunti è stato respinto perché la novella dell'art. 42 d.lgs. 28/2011 non è retroattiva e non incide sulla legittimità di provvedimenti anteriori alla sua entrata in vigore. Il secondo ricorso per motivi aggiunti, diretto contro la nota del 29 marzo 2021 di avvio del riesame, è stato dichiarato inammissibile perché rivolto contro un atto endoprocedimentale privo di autonoma lesività. Il terzo ricorso per motivi aggiunti è stato accolto parzialmente: il diniego dell'istanza di riesame dell'8 settembre 2021 è stato annullato perché il GSE si è limitato a ribadire la carenza dei requisiti e la falsa rappresentazione, senza svolgere la nuova e concreta comparazione tra interesse pubblico e interessi privati richiesta dall'art. 56, comma 8, d.l. 76/2020 in relazione all'art. 21-nonies l. 241/1990. Il GSE dovrà quindi rinnovare il riesame, senza che ciò comporti l'automatico riconoscimento dei TEE. La domanda di accertamento e condanna al riconoscimento degli incentivi è stata respinta. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 42 d.lgs. 28/2011

  Attribuisce al GSE il potere di controllo sugli incentivi, di dichiarare la decadenza e di recuperare le somme indebitamente erogate; la novella del 2020 ha subordinato il potere ai presupposti dell'art. 21-nonies per i procedimenti cui è applicabile.

• art. 14 d.m. 28 dicembre 2012

  Il GSE “verifica a campione la regolare esecuzione delle iniziative, la loro conformità al progetto approvato ed in aderenza alle linee guida in vigore alla presentazione del progetto, la completezza e regolarità della documentazione da conservare” e, in caso di modalità irregolari o non conformi, “dispone l’annullamento dei certificati imputabili all’irregolarità riscontrata”.

  La disciplina previgente già consentiva controlli successivi e imponeva la disponibilità della documentazione necessaria a verificare conformità e regolare esecuzione.

• art. 14, comma 2, Allegato A alla delibera AEEGSI EEN 9/11

  I soggetti titolari dei progetti sono tenuti a conservare ... “la documentazione idonea a consentire il riscontro di quanto dichiarato nelle schede di rendicontazione e nella documentazione inviata”.

  L'espressione documentazione idonea individua una categoria aperta, non un elenco tassativo, e consente al GSE di richiedere documenti ulteriori necessari al controllo.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Nel riesame speciale previsto dall'art. 56, comma 8, d.l. 76/2020, impone la valutazione dell'interesse pubblico concreto, degli interessi privati e la loro comparazione; il mero ripristino della legalità non è sufficiente.

• art. 56, commi 7 e 8, d.l. 76/2020, convertito dalla l. 120/2020

  Le nuove regole si applicano, su richiesta dell'interessato, ai progetti oggetto di procedimenti pendenti o a provvedimenti di decadenza sub iudice, imponendo al GSE una rivalutazione secondo i presupposti dell'art. 21-nonies l. 241/1990.

  Introduce un procedimento eccezionale e autonomo di riesame, con finalità di possibile conservazione degli incentivi, a esito discrezionale e non automatico; il GSE deve ponderare concretamente gli interessi coinvolti.

• art. 42, commi 3-bis e 3-ter, d.lgs. 28/2011

  La salvezza delle rendicontazioni già approvate è preclusa quando la difformità derivi da documenti non veritieri o dichiarazioni false o mendaci; il giudice ha ritenuto che le omissioni documentali essenziali possano integrare una falsa rappresentazione della realtà.

• art. 73, comma 1-bis, c.p.a.

  Il rinvio della trattazione è disposto solo per casi eccezionali.

  La pendenza di un'ulteriore istanza amministrativa di riesame non costituisce, di per sé, ragione eccezionale per rinviare l'udienza.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  Consente al giudice di sottoporre alle parti questioni rilevabili d'ufficio, tra cui l'inammissibilità del ricorso contro un atto endoprocedimentale.

Massime di principio

• Nel sistema degli incentivi per l'efficienza energetica, il riconoscimento iniziale delle RVC non esclude controlli successivi: il GSE può verificare anche dopo l'ammissione la regolare esecuzione, la conformità degli interventi e la sussistenza dei requisiti dichiarati, richiedendo la documentazione necessaria allo scopo.
• L'obbligo di conservare la documentazione idonea a comprovare i requisiti dell'incentivo costituisce un obbligo aperto e non limitato ai documenti tassativamente elencati nelle schede tecniche; la mancata produzione di documenti essenziali, quando impedisce di verificare la spettanza sostanziale del beneficio, può giustificare la decadenza e il recupero integrale degli incentivi.
• Il potere del GSE di verificare la spettanza degli incentivi e dichiarare la decadenza per carenza originaria dei requisiti ha natura di controllo e decadenza pubblicistica accertativa, doverosa e vincolata, non di autotutela decisoria; pertanto, per i provvedimenti adottati prima della novella del 2020, l'art. 21-nonies l. 241/1990 non costituisce parametro temporale di legittimità.
• L'art. 56, comma 8, d.l. 76/2020 introduce un autonomo procedimento di riesame, eccezionale e non automatico, relativo ai provvedimenti di decadenza ancora sub iudice: il GSE deve rivalutare la vicenda secondo i parametri dell'art. 21-nonies l. 241/1990, comparando in concreto l'interesse pubblico con gli interessi privati e degli eventuali controinteressati.
• Nel procedimento di riesame ex art. 56, comma 8, d.l. 76/2020, la mera conferma della carenza dei requisiti o della legittimità originaria della decadenza non è sufficiente: il provvedimento conclusivo deve motivare specificamente sulla comparazione degli interessi e sulle ragioni per cui l'interesse pubblico prevale o non prevale sugli interessi privati.
• La nota di avvio del procedimento di riesame e di richiesta di documenti è un atto endoprocedimentale privo di autonoma lesività e non è direttamente impugnabile, salvo che determini un arresto procedimentale o predetermini in modo vincolato il contenuto dell'atto finale.

Come è indicizzato