Sentenza n. 6248/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

Il titolare di una farmacia aveva chiesto al Comune l’avvio e la definizione del procedimento di revisione della pianta organica delle farmacie. A fronte del mancato riscontro aveva proposto ricorso ai sensi dell’art. 117 c.p.a. Il TAR aveva respinto la domanda, ritenendo che il procedimento fosse stato avviato con una nota comunale del 6 giugno 2025 e che, alla data della proposizione del ricorso, non fosse ancora scaduto il termine per la conclusione della revisione prevista dalla legge. In appello, il ricorrente ha sostenuto: che il silenzio-inadempimento fosse già maturato per la protratta omessa revisione della pianta organica, ferma al 2018; che la nota comunale avesse natura meramente interlocutoria e istruttoria, non potendo sostituire il provvedimento finale; che il giudizio dovesse considerare anche le precedenti scadenze biennali del 2020 e del 2022, nonché quella del 2024; che l’istruttoria tecnica comunale contenesse elementi favorevoli alla revisione dell’assetto delle sedi farmaceutiche, non coerenti con la decisione di primo grado.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la sentenza del TAR. Ha affermato che l’art. 2, comma 2, della legge n. 475/1968 impone ai Comuni di procedere periodicamente alla revisione della pianta organica delle farmacie e di concludere il procedimento con un provvedimento espresso, ma non impone di definire immediatamente il procedimento a seguito di ogni sollecitazione degli interessati. La configurabilità del silenzio-inadempimento deve essere verificata con riferimento alla situazione esistente al momento della proposizione del ricorso e richiede che sia già scaduto il termine per la conclusione del procedimento. Nel caso concreto tale presupposto non sussisteva rispetto alla scadenza allora in corso. Le precedenti scadenze del 2020 e del 2022 non potevano essere utilmente fatte valere perché l’azione sarebbe stata irricevibile per decorso del termine annuale previsto dall’art. 31, comma 2, c.p.a.; quanto alla scadenza del 2024, il Collegio ha condiviso le ragioni di inammissibilità rilevate dal TAR, anche in relazione alle specifiche vicende contenziose riguardanti l’istituzione di nuove sedi farmaceutiche e l’annullamento di una precedente delibera comunale di revisione. La nota del 6 giugno 2025 non è stata considerata provvedimento conclusivo né fatto estintivo dell’obbligo di provvedere, ma soltanto indice dell’avvio dell’attività istruttoria e dell’assenza di totale inerzia. La risalenza dell’ultima revisione e i risultati dell’istruttoria tecnica non dimostravano che, alla data del ricorso, fosse già sorto e fosse stato violato l’obbligo di adottare il provvedimento finale. È stata inoltre ritenuta inconferente la questione dell’interesse del titolare della farmacia, interesse e legittimazione che nessuna parte aveva contestato. Spese del grado compensate per la peculiarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 2, comma 2, l. 2 aprile 1968, n. 475

  alla fine di ogni anno “pari”

  La disposizione impone ai Comuni la revisione periodica della pianta organica delle farmacie, finalizzata a verificare l’adeguatezza dell’assetto distributivo sulla base dei dati demografici e territoriali aggiornati, ma non impone una definizione anticipata del procedimento rispetto alla cadenza temporale legislativamente prevista.

• art. 117 c.p.a.

  Il rito contro il silenzio-inadempimento consente di accertare l’obbligo attuale dell’amministrazione di provvedere e la sua violazione; tale obbligo deve essere già esigibile al momento della proposizione del ricorso.

• art. 31, comma 2, c.p.a.

  L’azione avverso il silenzio deve essere proposta entro il termine annuale; il decorso di tale termine rende irricevibile l’azione riferita alle precedenti scadenze dell’obbligo di provvedere.

Massime di principio

• Nel giudizio avverso il silenzio-inadempimento, l’obbligo di provvedere deve essere attuale ed esigibile alla data di proposizione del ricorso; non è sufficiente dimostrare ritardi o omissioni riferiti a precedenti cicli temporali, se l’azione relativa a tali scadenze è tardiva o non ammissibile.
• Quando la legge stabilisce una cadenza temporale per l’esercizio di un potere amministrativo periodico, l’amministrazione non è tenuta a concludere anticipatamente il procedimento solo perché un interessato ne abbia sollecitato l’avvio prima della scadenza legislativa.
• Una comunicazione amministrativa di avvio o prosecuzione dell’istruttoria non equivale al provvedimento conclusivo, ma può dimostrare l’assenza di una totale inerzia amministrativa; essa non estingue l’obbligo di concludere il procedimento, ma incide sulla configurabilità del silenzio-inadempimento nel momento considerato.
• Il rito sul silenzio non è diretto a ricostruire genericamente tutti i ritardi pregressi dell’amministrazione, bensì a verificare se, al momento della proposizione del ricorso, sia scaduto il termine di conclusione di uno specifico procedimento senza l’adozione del provvedimento dovuto.
• Le risultanze istruttorie favorevoli all’eventuale esercizio del potere amministrativo non dimostrano, da sole, che alla data del ricorso fosse già scaduto il termine per l’adozione del provvedimento finale e che sussistesse quindi un silenzio-inadempimento.

Come è indicizzato