Sentenza n. 6796/2026 - Roma, Sezione 3T

Esito

La controversia

La società ha impugnato, con il ricorso principale, il decreto ministeriale del 6 luglio 2022 di certificazione del superamento del tetto di spesa per dispositivi medici negli anni 2015-2018, il decreto ministeriale del 6 ottobre 2022 recante le linee guida per i successivi provvedimenti regionali, l'accordo Stato-Regioni del 7 novembre 2019, la circolare ministeriale del 29 luglio 2019 e gli ulteriori atti presupposti. Con motivi aggiunti ha impugnato i provvedimenti adottati da diverse Regioni, recanti gli elenchi delle aziende fornitrici soggette al ripiano e gli importi individuali dovuti. Le censure erano dirette, in via principale, contro la legittimità del meccanismo del payback, anche con riferimento alla determinazione del tetto di spesa, alla certificazione del suo superamento, alla base contabile utilizzata, alla retroattività della disciplina e alla lesione dell'affidamento e della libertà di iniziativa economica. I provvedimenti regionali erano inoltre contestati per illegittimità derivata dall'asserita illegittimità degli atti statali. Le amministrazioni hanno eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo con riguardo agli atti regionali.

La decisione

Il ricorso è stato respinto quanto agli atti statali e della Conferenza Stato-Regioni. Il Collegio ha richiamato la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024, che ha ritenuto il meccanismo del payback relativo agli anni 2015-2018 ragionevole e proporzionato, coerente con la finalità di razionalizzazione della spesa sanitaria e rispettoso della riserva di legge prevista dall'art. 23 Cost. La Corte costituzionale ha inoltre escluso la violazione del principio di irretroattività e del legittimo affidamento, poiché l'obbligo di ripiano era conoscibile fin dal 2015 e la disciplina del 2022 aveva natura prevalentemente attuativa. Sono stati dichiarati inammissibili per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo i motivi aggiunti contro i provvedimenti regionali. Tali atti svolgono infatti una funzione meramente tecnico-contabile, vincolata e ricognitiva: le Regioni si limitano a verificare i dati di fatturato, individuare le imprese e calcolare l'importo dovuto secondo percentuali e criteri già stabiliti dalla legge e dagli atti statali. Non esercitano, quindi, un potere autoritativo né dispongono di margini di discrezionalità. La controversia relativa al corretto calcolo dell'importo configura un rapporto obbligatorio, nel quale l'impresa vanta un diritto soggettivo patrimoniale, devoluto alla giurisdizione del giudice ordinario. È stata indicata la possibilità di riproposizione davanti al giudice ordinario ai sensi dell'art. 11 c.p.a. Le spese sono state compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 17, comma 1, lett. c), d.l. 98/2011, convertito dalla l. 111/2011

  i dispositivi medici sono assoggettati a un tetto di spesa nazionale e regionale

  Ha introdotto il tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici e ha originariamente posto il relativo ripiano a carico della Regione interessata.

• art. 15, comma 13, lett. f), d.l. 95/2012, convertito dalla l. 135/2012

  4,4 per cento del fabbisogno sanitario nazionale standard

  Ha fissato il tetto di spesa nazionale per i dispositivi medici.

• art. 9-ter, commi 8, 9 e 9-bis, d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  ciascuna azienda fornitrice concorre ... in misura pari all'incidenza percentuale del proprio fatturato sul totale della spesa

  Disciplina il payback, le percentuali di partecipazione delle imprese, la rilevazione del superamento del tetto e la procedura di individuazione delle aziende obbligate.

• art. 1, comma 557, l. 145/2018

  il superamento del tetto ... è rilevato sulla base del fatturato di ciascuna azienda al lordo dell'IVA

  Ha specificato la base di rilevazione del superamento del tetto e i termini per la sua dichiarazione.

• art. 18, comma 1, d.l. 115/2022, convertito dalla l. 142/2022

  l'elenco delle aziende fornitrici soggette al ripiano per ciascun anno

  Ha introdotto il comma 9-bis dell'art. 9-ter, attribuendo alle Regioni e alle Province autonome il compito attuativo di individuare le imprese e gli importi dovuti.

• art. 11 c.p.a.

  eventuale riproposizione dinanzi al giudice ordinario

  Consente la prosecuzione o riproposizione della domanda davanti al giudice munito di giurisdizione dopo la declaratoria di difetto di giurisdizione.

• art. 8 d.l. 34/2023, convertito dalla l. 56/2023

  48 per cento della quota di ripiano determinata

  Ha previsto una riduzione dell'importo dovuto dalle imprese, poi estesa dalla Corte costituzionale anche alle aziende che avevano instaurato contenziosi.

• art. 7, comma 1, d.l. 95/2025, convertito dalla l. 118/2025

  importo pari alla quota ridotta (25%)

  Ha introdotto una disciplina successiva di pagamento ridotto e ha previsto la cessazione della materia del contendere in presenza dei relativi presupposti; il provvedimento non applica però tale effetto al caso concreto.

• art. 23 Cost.

  La Corte costituzionale ha ritenuto rispettata la riserva di legge, poiché la disciplina individua soggetti obbligati, prestazione imposta e criteri procedurali essenziali.

• art. 41 Cost.

  libertà di iniziativa economica

  La Corte costituzionale ha ritenuto il payback ragionevole e proporzionato rispetto alla finalità di razionalizzazione della spesa sanitaria.

• art. 2 Cost.

  La Corte costituzionale ha escluso la lesione dei principi costituzionali invocati dalle imprese, anche in relazione all'affidamento.

• art. 117 Cost. e art. 1 Protocollo addizionale CEDU

  La Corte costituzionale ha escluso la violazione del principio di irretroattività e del diritto di proprietà, ritenendo l'obbligo già conoscibile dal 2015.

Massime di principio

• Il meccanismo del payback sui dispositivi medici relativo agli anni 2015-2018 non viola, secondo la Corte costituzionale, la libertà di iniziativa economica né la riserva di legge, poiché costituisce una misura di solidarietà finalizzata alla razionalizzazione della spesa sanitaria, con soggetti obbligati, prestazione e criteri essenziali determinati dalla legge.
• La disciplina introdotta nel 2022 per rendere operativo il payback relativo agli anni 2015-2018 ha natura attuativa e procedurale, non innovativa dell'obbligo sostanziale già previsto dalla normativa del 2015; pertanto non integra, per tale profilo, una retroattività lesiva dell'affidamento delle imprese fornitrici.
• Quando la Regione o la Provincia autonoma si limita a verificare dati contabili, individuare le imprese fornitrici e calcolare l'importo di ripiano secondo criteri, percentuali e presupposti già fissati dalla legge e dagli atti statali, esercita un'attività vincolata, meramente ricognitiva e tecnico-contabile, priva di potere autoritativo e di discrezionalità anche tecnica.
• La controversia sull'esattezza dell'importo di payback richiesto con il provvedimento regionale o provinciale attiene a un diritto soggettivo patrimoniale derivante da un rapporto obbligatorio e spetta quindi alla giurisdizione del giudice ordinario, anche se l'atto regionale è formalmente denominato provvedimento e prevede la propria impugnabilità davanti al giudice amministrativo.
• Nel riparto di giurisdizione occorre avere riguardo al petitum sostanziale: la giurisdizione amministrativa sussiste quando si contesta l'esercizio di un potere autoritativo, mentre non sussiste quando la controversia si colloca a valle dell'esercizio del potere e riguarda la corretta quantificazione di un'obbligazione patrimoniale.

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