Sentenza n. 321/2026 - Brescia, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha chiesto il risarcimento del mancato guadagno derivante dal divieto di ricevere e trattare le terre di filtrazione o terre decoloranti, imposto dalla Provincia dal 14 ottobre 2021 al 23 gennaio 2025. L’illegittimità del divieto era stata definitivamente accertata dal Consiglio di Stato, che aveva annullato la determina provinciale per difetto di istruttoria, rilevando che la Provincia non aveva verificato in concreto la compatibilità del rifiuto misto, composto da una componente organica e da una componente inorganica naturale, con il processo di compostaggio e con l’utilizzo del compost. La ricorrente ha dedotto l’ingiustizia del danno, sostenendo di essere titolare di un interesse legittimo oppositivo, poiché l’AIA originaria le consentiva già di ricevere e trattare tali rifiuti; il nesso causale tra il divieto e il mancato guadagno; la colpa dell’amministrazione, ravvisata nell’adozione del divieto nonostante l’assenza di un espresso divieto normativo, i pareri di ISPRA e della Regione, la sentenza penale di assoluzione e la compatibilità tecnica e ambientale del trattamento; nonché la violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza. Il danno è stato quantificato dapprima in euro 1.572.242,38 e poi in euro 1.548.740,00. La Provincia ha contestato l’ingiustizia del danno, sostenendo che la ricorrente avesse un interesse legittimo pretensivo all’inclusione delle terre nell’AIA, e ha negato il nesso causale e la responsabilità, affermando che l’attività non fosse espressamente autorizzata.

La decisione

Il TAR ha ritenuto sussistenti l’ingiustizia del danno e il nesso causale. Ha accertato che l’AIA originaria consentiva alla società di ricevere e trattare le terre decoloranti e che la Provincia aveva dovuto modificare tale autorizzazione per introdurre il divieto poi annullato. La ricorrente era quindi titolare di un interesse legittimo oppositivo, essendole stata sottratta una posizione di vantaggio già compresa nella sua sfera giuridica. Il divieto provinciale è stato inoltre individuato come causa diretta dell’impossibilità di trattare i rifiuti. Il giudice ha tuttavia escluso la colpa della Provincia, ravvisando un errore scusabile. La disciplina applicabile alla possibilità di sottoporre a compostaggio rifiuti misti, con componente inorganica naturale anche maggioritaria, era obiettivamente incerta: le definizioni di rifiuto organico e compostaggio introdotte dal d.lgs. 116/2020 potevano essere interpretate nel senso di riferirsi soltanto a materiali organici; il TAR, in primo grado, aveva condiviso l’interpretazione restrittiva; il Consiglio di Stato aveva riconosciuto l’oscurità della disciplina e aveva richiesto chiarimenti tecnici al Ministero prima di decidere; entrambi i giudici avevano compensato le spese per la novità della questione. La Provincia aveva quindi adottato una soluzione interpretativa sostenuta dal dato letterale delle disposizioni e condivisa dal giudice di primo grado, sebbene successivamente ritenuta illegittima dal Consiglio di Stato. Difettando la colpa dell’amministrazione, è venuto meno un requisito della responsabilità risarcitoria e il ricorso è stato rigettato. La ricorrente è stata condannata al pagamento delle spese di lite, liquidate in euro 5.000, oltre rimborso forfettario del 15%.

Norme richiamate

• art. 30 c.p.a.

  Il risarcimento del danno da attività amministrativa illegittima richiede, oltre all’illegittimità dell’atto e all’ingiustizia del danno, il nesso causale e l’elemento soggettivo della colpa dell’amministrazione; l’assenza della colpa esclude la responsabilità risarcitoria.

• art. 183, comma 1, lett. d), d.lgs. 152/2006

  “compostaggio”: trattamento biologico aerobico di degradazione e stabilizzazione, finalizzato alla produzione di compost dai rifiuti organici differenziati alla fonte, da altri materiali organici non qualificati come rifiuti, da sottoprodotti e da altri rifiuti a matrice organica previsti dalla disciplina nazionale in tema di fertilizzanti nonché dalle disposizioni della parte quarta del presente decreto relative alla disciplina delle attività di compostaggio sul luogo di produzione

  La disposizione, riferendosi ripetutamente alla matrice organica, poteva ragionevolmente generare incertezza sulla possibilità di sottoporre a compostaggio rifiuti misti contenenti una componente inorganica.

• art. 183, comma 1, lett. qq-ter), d.lgs. 152/2006

  “rifiuti organici”: rifiuti biodegradabili di giardini e parchi, rifiuti alimentari e di cucina prodotti da nuclei domestici, ristoranti, uffici, attività all’ingrosso, mense, servizi di ristorazione e punti vendita al dettaglio e rifiuti equiparabili prodotti dagli impianti dell’industria alimentare

  La definizione poteva prima facie non includere rifiuti composti anche da materiali inorganici, contribuendo all’incertezza interpretativa valorizzata per escludere la colpa dell’amministrazione.

• art. 16 d.m. 5 febbraio 1998

  “ceneri di combustione di sanse esauste e di scarti vegetali”

  La previsione è stata richiamata come indice normativo dell’ammissione al compostaggio di materiali inorganici, elemento valorizzato dal Consiglio di Stato per imporre una verifica concreta della compatibilità dei rifiuti misti.

• d.lgs. 75/2010, Allegato 2

  I requisiti previsti per gli ammendanti e i prodotti fertilizzanti costituiscono uno dei parametri che l’amministrazione deve considerare nella verifica concreta della compatibilità del rifiuto con il processo di compostaggio e con l’impiego finale del compost.

• art. 29-quaterdecies, comma 3, d.lgs. 152/2006

  La disposizione è stata richiamata in relazione alla segnalazione penale originata dalla contestazione del trattamento delle terre di filtrazione.

Massime di principio

• Ai fini della responsabilità risarcitoria della pubblica amministrazione per un provvedimento illegittimo, l’accertamento dell’illegittimità, dell’ingiustizia del danno e del nesso causale non è sufficiente: occorre anche la colpa dell’amministrazione, che può essere esclusa dall’errore scusabile.
• L’errore dell’amministrazione può ritenersi scusabile quando la decisione sia stata adottata in presenza di un quadro normativo obiettivamente incerto, di una questione nuova e tecnicamente complessa, di contrasti interpretativi o giudiziari e di elementi tali da rendere ragionevole l’interpretazione poi smentita dal giudice.
• Quando un provvedimento amministrativo illegittimo sottrae al privato una facoltà già compresa nella sua sfera giuridica e precedentemente esercitabile sulla base di un titolo autorizzativo, la posizione del privato è di interesse legittimo oppositivo; ai fini dell’ingiustizia del danno non occorre un giudizio prognostico sulla spettanza di un nuovo provvedimento favorevole.
• La verifica della compatibilità di un rifiuto misto, composto da una componente organica e da una componente inorganica naturale, con il compostaggio non può fondarsi soltanto su definizioni normative astratte: l’amministrazione competente deve esaminare in concreto le caratteristiche del rifiuto, dell’impianto, del processo produttivo, dell’impiego del compost e dei requisiti previsti per il prodotto finale.
• La mera illegittimità di un provvedimento cautelativo e privo di adeguata istruttoria non determina automaticamente il diritto al risarcimento se, alla luce dell’incertezza normativa e tecnica esistente al momento dell’adozione, l’amministrazione dimostra una condotta esente da colpa.

Come è indicizzato