Sentenza n. 1948/2026 - Napoli, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ricorrente ha impugnato la revoca della concessione, la rimessione in pristino e l'ordine di consegna dell'impianto, nonché la successiva revoca dell'attività commerciale esercitata nei locali del centro sportivo e gli atti presupposti. Ha dedotto: violazione dei principi di buon andamento e imparzialità, delle garanzie partecipative e degli obblighi di istruttoria e motivazione; sproporzione e irragionevolezza della revoca rispetto alle irregolarità contestate; violazione delle clausole della concessione e del capitolato; illegittimità della revoca dell'attività commerciale per omessa comunicazione di avvio del procedimento e per illegittimità derivata dalla revoca della concessione. Le contestazioni riguardavano, in particolare, la realizzazione di due campi da padel in sostituzione di un campo da tennis, un forno a legna con canna fumaria, una diversa distribuzione interna e una tettoia, nonché la presunta gestione del centro mediante personale non dipendente e l'asserita violazione del divieto di subappalto. La ricorrente ha rappresentato di avere ricevuto l'impianto in condizioni di degrado e di avere sostenuto rilevanti spese per il suo recupero; ha inoltre dedotto di avere rimosso, nelle more del procedimento, le opere contestate. Il Comune ha eccepito l'irricevibilità dell'impugnazione della diffida edilizia, sostenendo la tardività del ricorso.

La decisione

Il TAR ha respinto l'eccezione di irricevibilità, ritenendo la diffida edilizia un atto endoprocedimentale non immediatamente lesivo, anche perché la concessionaria vi si era adeguata ripristinando lo stato dei luoghi. Nel merito ha accolto il secondo motivo e annullato la revoca della concessione. Il provvedimento, pur formalmente qualificato come revoca ai sensi dell'art. 21-quinquies l. 241/1990, è stato riqualificato come risoluzione contrattuale, poiché fondato su contestate violazioni delle clausole concessorie e dell'art. 33 del capitolato. Il richiamo all'art. 21-quinquies è risultato privo dei relativi presupposti: non erano indicati sopravvenuti motivi di pubblico interesse, mutamenti imprevedibili della situazione di fatto o una nuova valutazione dell'interesse pubblico originario. Le singole contestazioni non integravano, né erano adeguatamente provate, le cause di risoluzione previste dal capitolato. La sostituzione del campo da tennis con due campi da padel è stata ritenuta attività sportiva affine, non incompatibile con la destinazione dell'impianto; la realizzazione del forno e l'attività di ristoro non hanno alterato la vocazione sportiva né trasformato il centro in un ristorante. Il Comune non ha considerato l'avvenuta rimozione delle opere prima della revoca e non ha dimostrato che il centro fosse stato affidato a terzi o che sussistesse un subappalto: la presenza di collaboratori o istruttori esterni non prova, di per sé, l'affidamento della gestione dell'intera struttura a un subappaltatore. È stata inoltre valorizzata la genericità e l'inattualità di alcuni accertamenti, nonché l'assenza di una prova puntuale circa il mancato utilizzo di mezzi e personale propri. Il TAR ha accolto anche il motivo relativo alla revoca dell'attività di somministrazione e di esercizio di vicinato, poiché fondata sulla revoca della concessione, ritenuta illegittima, con conseguente illegittimità derivata. Il ricorso è stato accolto integralmente; tutti i provvedimenti impugnati sono stati annullati. Il Comune è stato condannato al pagamento di euro 3.000, oltre accessori e contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  sopravvenuti motivi di pubblico interesse ovvero nel caso di mutamento della situazione di fatto non prevedibile al momento dell'adozione del provvedimento o ... di nuova valutazione dell'interesse pubblico originario

  La revoca è legittima soltanto in presenza dei presupposti tipici previsti dalla norma; il mero richiamo formale all'articolo non basta quando l'atto è in realtà fondato su contestate inadempienze contrattuali.

• art. 7 l. 241/1990

  La mancata comunicazione di avvio del procedimento è stata dedotta con riferimento alla revoca dell'attività commerciale; il giudice ha annullato tale atto principalmente per illegittimità derivata dalla revoca della concessione.

• art. 19, comma 3, l. 241/1990

  Il Comune lo ha richiamato per sostenere il divieto di prosecuzione dell'attività in assenza dei requisiti e presupposti di legge; l'atto conseguente è stato annullato perché fondato sull'illegittima revoca della concessione.

• art. 33 del Capitolato speciale d'oneri

  Le cause di risoluzione previste dal capitolato richiedono violazioni gravi, specifiche e provate; le contestazioni relative alle modifiche sportive, all'attività di ristoro e alla presenza di collaboratori esterni non sono state ricondotte adeguatamente a tali ipotesi.

• art. 1453 c.c.

  Il richiamo alla risoluzione per inadempimento non può fondare l'estinzione del rapporto in assenza dell'indicazione e della prova di un grave inadempimento idoneo a compromettere la regolarità del servizio.

• art. 119 d.lgs. 36/2023

  Il subappalto implica l'affidamento a terzi di parte delle prestazioni con organizzazione di mezzi e assunzione dei rischi da parte del subappaltatore; la sola presenza di soggetti esterni o collaboratori non dimostra il subappalto della gestione dell'impianto.

• art. 97 Cost.

  I principi di buon andamento e imparzialità richiedono un'istruttoria adeguata e una motivazione coerente rispetto alla gravità degli addebiti e alla misura adottata.

Massime di principio

• Quando un'amministrazione qualifica formalmente come revoca ex art. 21-quinquies l. 241/1990 un atto fondato sostanzialmente su contestati inadempimenti del concessionario, il giudice deve verificare la concreta natura dell'atto; se la misura è in realtà una risoluzione del rapporto, essa deve rispettare le specifiche clausole contrattuali e i presupposti dell'inadempimento, mentre il mero richiamo all'art. 21-quinquies non è sufficiente.
• La risoluzione di una concessione per gestione di un impianto sportivo richiede l'indicazione e la prova di violazioni gravi, specifiche e causalmente idonee a compromettere la regolarità del servizio; contestazioni generiche, non ricondotte puntualmente alle clausole risolutive, non possono giustificare la cessazione del rapporto.
• La sostituzione di una disciplina sportiva con un'altra affine e la realizzazione o il potenziamento di attività di ristoro non integrano, di per sé, un mutamento della destinazione funzionale di un impianto sportivo quando ne mantengono la vocazione sportiva e di aggregazione sociale.
• La presenza di istruttori, collaboratori o altri soggetti esterni non dimostra automaticamente il subappalto della gestione di un impianto: l'amministrazione deve provare l'affidamento a terzi di parte delle prestazioni, con organizzazione di mezzi e assunzione dei rischi gestionali da parte del subappaltatore.
• La motivazione di un provvedimento estintivo del rapporto concessorio deve confrontarsi con le osservazioni dell'interessato, con l'eventuale rimozione delle irregolarità prima dell'adozione dell'atto e con la concreta gravità e attualità degli addebiti; l'omessa considerazione di tali elementi determina carenza di istruttoria e di motivazione.
• L'illegittimità della revoca della concessione costituisce vizio derivato dell'atto successivo che revoca l'autorizzazione all'attività commerciale esercitata nei locali concessi quando quest'ultimo si fonda esclusivamente sulla perdita della disponibilità del bene conseguente alla prima revoca.

Come è indicizzato