Tribunale, Sentenza T-161/24

Offerta anormalmente bassa in una gara BEI per consulenza IT

La pronuncia riguarda un ricorso ex articolo 263 TFUE proposto da un consorzio di operatori economici contro la decisione della Banca europea per gli investimenti di respingere la sua offerta in una procedura di appalto pubblico per servizi di consulenza IT destinati ad applicazioni specifiche della BEI. Il Tribunale esamina in particolare la disciplina delle offerte anormalmente basse, l’obbligo di motivazione e il rispetto dei diritti di difesa.

Fatti e procedimento

La gara, bandita con riferimento CFT-1699, mirava all’aggiudicazione di un accordo quadro fino a cinque operatori per servizi di IT consultancy, con durata quadriennale rinnovabile fino a 72 mesi complessivi e valore stimato di 195 milioni di euro al netto dell’IVA. Il consorzio OMNIA, formato dai quattro ricorrenti, presentava un’offerta nel termine.

La BEI, dopo aver rilevato che alcune tariffe giornaliere sembravano molto basse, chiedeva chiarimenti il 1 settembre 2023, contestando in particolare la capacità del consorzio di reperire risorse adeguate per seniority, lingue e competenze tecniche, nonché di garantire i servizi nelle sedi previste senza un volume minimo garantito e con tariffe massime. Ricevute le spiegazioni, la BEI adottava il 4 marzo 2024 la decisione di rigetto, ritenendo che i chiarimenti non giustificassero sufficientemente il basso livello di alcuni prezzi e che l’offerta fosse inaffidabile.

Quadro normativo richiamato

Il Tribunale ricorda che, quando la BEI conclude appalti per proprio conto, essa è soggetta ai principi generali del diritto dell’Unione, alle pertinenti disposizioni del TFUE, alla propria Procurement Guide e, per analogia, alla Direttiva 2014/24/UE. In particolare richiama l’articolo 69, paragrafi 1-3, della direttiva sugli appalti pubblici, relativo alle offerte anormalmente basse, nonché gli articoli 296 TFUE, 41 e 47 della Carta.

Disciplina delle offerte anormalmente basse

Il Tribunale ribadisce che l’individuazione di un’offerta anormalmente bassa avviene in due fasi: dapprima si verifica se il prezzo "appaia" anormalmente basso, sulla base di indizi idonei a destare sospetti; successivamente si chiede al concorrente di spiegare la composizione dell’offerta e si valuta se le spiegazioni siano sufficienti. Solo se i chiarimenti non dissipano il sospetto, l’offerta deve essere respinta.

Il giudice richiama anche il principio per cui il concorrente deve poter esprimere efficacemente il proprio punto di vista, conoscendo non solo il sospetto di anomalia ma anche i punti specifici che hanno sollevato le perplessità della stazione appaltante. La valutazione va svolta nel rispetto di trasparenza, parità di trattamento, non discriminazione e proporzionalità.

Motivo sulla motivazione e sull’articolo 47 della Carta

I ricorrenti lamentavano che la decisione non spiegasse in modo sufficientemente preciso perché le tariffe on-site fossero considerate anormalmente basse e che la BEI non avesse comunicato la metodologia di analisi. Il Tribunale respinge la censura.

Secondo il giudice, la richiesta di chiarimenti del 1 settembre 2023 indicava già gli elementi problematici: le tariffe giornaliere dei profili indicati nell’allegato prezzi, la loro compatibilità con le competenze richieste e con i luoghi di esecuzione, nonché la necessità di coprire tutti i costi in assenza di volumi minimi garantiti. La richiesta conteneva quesiti sufficientemente specifici e dettagliati per consentire al consorzio di difendere utilmente la propria offerta.

Quanto alla decisione finale, la BEI precisava di aver accettato le spiegazioni su alcuni punti, ma di averle ritenute insufficienti per i punti relativi al livello delle tariffe on-site di determinati profili, che rappresentavano una parte significativa del volume complessivo dell’appalto. Per il Tribunale questo basta a esporre le "linee essenziali" del ragionamento e a consentire il controllo giurisdizionale. Non sussiste quindi violazione dell’articolo 296 TFUE né dell’articolo 47 della Carta.

Motivo sulla manifesta erroneità dell’apprezzamento

Sul merito, i ricorrenti sostenevano che i prezzi coprissero i costi, fossero superiori al minimo legale del Paese di esecuzione e non potessero essere giudicati anomali; invocavano inoltre un precedente appalto BEI, INTEGER, per sostenere incoerenza e violazione della parità di trattamento.

Il Tribunale osserva che la nozione di offerta anormalmente bassa non è definita in astratto e deve essere valutata in relazione al servizio oggetto della gara, tenendo conto di tutti i fattori pertinenti. La BEI aveva adottato una metodologia oggettiva e non discriminatoria, basata sul confronto con il proprio budget stimato e con le altre offerte, e aveva poi esaminato nel dettaglio le giustificazioni del consorzio. L’analisi del comitato di valutazione si fondava anche su fonti pubbliche relative al mercato del lavoro in Lussemburgo, su dati Eurostat, su benchmark della Commissione e su guide salariali e siti specializzati.

Il Tribunale rileva che le tariffe proposte erano sensibilmente inferiori sia alla stima della BEI sia alla media delle altre offerte, e che per numerosi profili le spiegazioni fornite non erano affidabili. In particolare, il consorzio avrebbe fatto riferimento sostanzialmente al solo salario minimo, criterio ritenuto inconferente rispetto a servizi IT specialistici che richiedono professionalità comparabili al mercato della consulenza tecnica. I ricorrenti non hanno dimostrato che tali valutazioni fossero implausibili.

Quanto al confronto con la gara INTEGER, il Tribunale esclude che possa fondare un vizio di disparità di trattamento: ogni gara va valutata in relazione al proprio oggetto, al proprio valore e ai propri profili richiesti; inoltre, in INTEGER le prestazioni e le tariffe non erano identiche e il valore complessivo dell’appalto era molto diverso. Non emerge quindi alcuna violazione dei principi di parità di trattamento, certezza del diritto o estoppel.

Motivo sulla proporzionalità

I ricorrenti sostenevano che il rigetto integrale fosse sproporzionato, perché la BEI aveva ritenuto soddisfacenti molte delle spiegazioni e avrebbe potuto adottare una misura meno grave. Il Tribunale respinge anche questo motivo.

Richiamando la propria giurisprudenza, osserva che, una volta accertato che l’offerta è anormalmente bassa e che le spiegazioni non la rendono affidabile, la stazione appaltante deve respingerla. Non si tratta di una scelta discrezionale tra più misure equivalenti, ma della conseguenza prevista dalla disciplina applicabile. Il fatto che alcune giustificazioni siano state accolte non impedisce il rigetto se permangono elementi essenziali non chiariti e tali da compromettere l’esecuzione del contratto.

Il Tribunale chiarisce anche che la richiesta di chiarimenti non imponeva al consorzio di giustificare tutti i criteri dell’articolo 69, paragrafo 2, della direttiva, ma solo alcuni elementi e altri fattori pertinenti al servizio. Pertanto, nessuna violazione della proporzionalità è ravvisabile.

Decisione e spese

Il Tribunale respinge integralmente il ricorso e condanna i ricorrenti alle spese, comprese quelle relative al procedimento sommario cautelare. La decisione conferma che, negli appalti della BEI, un’offerta può essere esclusa quando, pur dopo il confronto con l’operatore, i prezzi rimangono non credibili rispetto al servizio richiesto e al mercato di riferimento.

Principi affermati

• La stazione appaltante può utilizzare una metodologia basata sul confronto con il proprio budget e con le altre offerte, purché sia oggettiva e non discriminatoria.
• Per motivare il rigetto di un’offerta anormalmente bassa non è necessario divulgare la metodologia interna completa, se sono indicati gli elementi problematici e le ragioni essenziali del rigetto.
• Il salario minimo non è parametro sufficiente, da solo, per valutare la normalità di tariffe riferite a servizi specialistici.
• Un precedente appalto non vincola l’esito di una gara successiva, se oggetto, profili richiesti, valore e contesto sono diversi.
• Se le spiegazioni non rendono affidabile l’offerta, il rigetto è conforme anche al principio di proporzionalità.