Sentenza n. 2272/2026 - Napoli, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato l’ordinanza comunale che, ai sensi dell’art. 31 d.P.R. 380/2001, le ingiungeva la demolizione di uno scavo di circa 8,50 metri di lunghezza, 0,50 metri di larghezza e 0,50 metri di profondità, realizzato per la messa in opera di una tubazione di scarico. Ha dedotto, in primo luogo, l’inappropriato assoggettamento dell’intervento al regime sanzionatorio dell’art. 31, trattandosi della sostituzione di una tubazione preesistente, vetusta e danneggiata, riconducibile alla manutenzione ordinaria o, comunque, a un intervento di modesta entità soggetto a un regime abilitativo meno rigoroso. In secondo luogo, ha sostenuto che, anche qualificando l’intervento come manutenzione straordinaria o ristrutturazione eseguita in assenza di SCIA, sarebbe stata eventualmente applicabile la disciplina dell’art. 33 e non quella dell’art. 31, con esclusione della sanzione demolitoria più grave e dell’acquisizione gratuita. Ha inoltre dedotto difetto di istruttoria e motivazione per il riferimento a una particella catastale non di sua proprietà e per l’omessa considerazione della reale consistenza dei lavori, nonché violazione dell’art. 7 l. 241/1990 per mancata partecipazione procedimentale. La ricorrente ha evidenziato che la preesistenza della tubazione risultava da documentazione edilizia risalente e che il pubblico ministero aveva successivamente revocato il sequestro qualificando l’intervento come mera sostituzione della tubazione esistente.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e annullato l’ordinanza di demolizione, ritenendo assorbiti gli ulteriori motivi. Il Collegio ha rilevato l’intrinseca contraddittorietà dell’azione comunale: l’amministrazione aveva qualificato le opere come soggette a SCIA, ma aveva applicato la sanzione dell’art. 31 d.P.R. 380/2001, propria degli interventi realizzati in assenza di permesso di costruire, in totale difformità o con variazioni essenziali. L’ordinanza si limitava a richiamare la relazione di accertamento e a qualificare le opere come abusive, senza spiegare perché un intervento di portata minima, consistente nella sostituzione di una tubazione preesistente mediante uno scavo di modeste dimensioni, dovesse essere considerato nuova costruzione o intervento riconducibile all’art. 31. La preesistenza della tubazione risultava comunque confermata dalla documentazione prodotta, anche se non era stata dimostrata con precisione la data della sua originaria realizzazione; inoltre, la natura di mera sostituzione era stata valorizzata in sede di dissequestro e non risultava contestata dal Comune. Il TAR ha considerato plausibile la riconducibilità dell’intervento alla manutenzione ordinaria o straordinaria e ha sottolineato che, anche ove fosse stato necessario un titolo come la SCIA, non sarebbe stata comunque giustificata l’applicazione della più rigorosa sanzione prevista dall’art. 31. Ha inoltre richiamato l’art. 149 d.lgs. 42/2004 e il punto A.15 dell’allegato A al d.P.R. 31/2017, dai quali emerge l’esclusione dall’autorizzazione paesaggistica per interventi di manutenzione e per opere nel sottosuolo che non modifichino permanentemente la morfologia del terreno né incidano sugli assetti vegetazionali, come condotte e reti interrate. L’ordinanza è stata quindi annullata, con salvezza delle ulteriori determinazioni dell’amministrazione. Il Comune è stato condannato al pagamento di 2.000 euro, oltre accessori, per spese di giudizio.

Norme richiamate

• art. 3 d.P.R. 380/2001

  La qualificazione dell’intervento edilizio deve tenere conto della sua concreta consistenza e della sua riconducibilità alla manutenzione ordinaria o ad altre categorie di intervento meno gravose.

• art. 22 d.P.R. 380/2001

  Il Comune aveva ritenuto l’intervento soggetto a SCIA; tale qualificazione è risultata incompatibile, in assenza di ulteriori elementi, con l’applicazione della sanzione demolitoria prevista per gli interventi riconducibili all’art. 31.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  La sanzione della demolizione non può essere applicata a opere minimali o a una mera sostituzione di una tubazione preesistente senza una motivazione specifica che dimostri la riconducibilità dell’intervento a nuova opera, assenza di permesso di costruire, totale difformità o variazione essenziale.

• art. 33 d.P.R. 380/2001

  Anche qualora l’intervento fosse qualificato come manutenzione straordinaria o ristrutturazione eseguita in assenza di SCIA, il regime applicabile non sarebbe quello più rigoroso dell’art. 31.

• art. 3 l. 241/1990

  L’ordinanza deve esplicitare le ragioni per cui opere di modesta entità vengono ricondotte al regime sanzionatorio demolitorio più grave; il mero richiamo alla relazione di accertamento non è sufficiente.

• art. 7 l. 241/1990

  La censura di violazione della partecipazione procedimentale è stata assorbita a seguito dell’accoglimento dei motivi relativi alla qualificazione dell’intervento e alla sproporzione della sanzione.

• art. 149 d.lgs. 42/2004

  Gli interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria che non alterano lo stato dei luoghi o l’aspetto esteriore degli edifici sono esclusi dall’autorizzazione paesaggistica.

• punto A.15 dell’allegato A al d.P.R. 31/2017

  la realizzazione e manutenzione di interventi nel sottosuolo che non comportino la modifica permanente della morfologia del terreno e che non incidano sugli assetti vegetazionali, quali: volumi completamente interrati senza opere in soprasuolo; condotte forzate e reti irrigue

  Le opere nel sottosuolo prive di modifiche permanenti della morfologia del terreno e di incidenza sugli assetti vegetazionali, comprese le condotte interrate, possono essere escluse dall’autorizzazione paesaggistica.

Massime di principio

• La sanzione demolitoria prevista dall’art. 31 d.P.R. 380/2001 richiede che l’amministrazione dimostri e motivi la riconducibilità dell’intervento a una nuova opera realizzata in assenza di permesso di costruire, a una totale difformità o a una variazione essenziale; non è sufficiente qualificare genericamente come abusiva un’opera di modesta entità.
• È illegittima l’ordinanza che, dopo avere qualificato un intervento come soggetto a SCIA, applichi la sanzione dell’art. 31 d.P.R. 380/2001 senza spiegare il superamento di tale qualificazione e senza indicare gli elementi concreti che giustificano il regime sanzionatorio più rigoroso.
• Nel qualificare e sanzionare un intervento edilizio, l’amministrazione deve considerare la concreta consistenza dell’opera, la sua eventuale natura manutentiva e la preesistenza delle opere o degli impianti sostituiti; il mero richiamo a una relazione di accertamento non sostituisce una motivazione specifica.
• La sostituzione di una tubazione interrata preesistente, mediante uno scavo di modeste dimensioni e senza alterazione permanente della morfologia del terreno o degli assetti vegetazionali, è plausibilmente riconducibile a un intervento edilizio di minimo impatto e, in presenza dei relativi presupposti, è esclusa dall’autorizzazione paesaggistica ai sensi dell’art. 149 d.lgs. 42/2004 e del punto A.15 dell’allegato A al d.P.R. 31/2017.
• La sanzione edilizia deve essere proporzionata alla natura e alla consistenza dell’intervento; l’applicazione della demolizione prevista per gli abusi edilizi maggiori è illegittima quando l’amministrazione non dimostri perché una misura meno gravosa non sia applicabile.

Come è indicizzato