Sentenza n. 896/2026 - Cagliari, Sezione 1

Esito

La controversia

I ricorrenti, agendo per un minore di quindici anni con disabilità grave certificata ai sensi dell’art. 3, comma 3, l. 104/1992, hanno impugnato gli atti con cui la Città Metropolitana di Cagliari aveva inizialmente limitato a 16 ore, poi concretamente a 12 ore settimanali, l’assistenza di base tramite OSS prevista dal PEI in 24 ore, e aveva negato la fornitura di un lettino e di un sollevatore necessari per la frequenza scolastica in sicurezza. Sono stati inoltre impugnati, in parte qua, i regolamenti della Città Metropolitana che fissavano in 16 ore settimanali il limite massimo dell’assistenza OSS, nonché le note dell’istituto scolastico e dell’ASL che negavano la propria competenza alla fornitura dei presidi. I ricorrenti hanno dedotto, quanto agli ausili, violazione degli artt. 3, 34, 38 e 97 Cost., degli artt. 1, 3, 8, 12, 13 e 14 l. 104/1992 e dell’art. 3 l. 241/1990, oltre a difetto di motivazione, contraddittorietà, carenza istruttoria, carenza dei presupposti, illogicità e ingiustizia manifeste. Hanno sostenuto che ASL, istituto scolastico e Città Metropolitana fossero coinvolti, secondo le rispettive competenze, nell’organizzazione e nella fornitura degli ausili necessari all’integrazione scolastica. Quanto all’assistenza OSS, hanno dedotto la violazione della normativa sull’integrazione scolastica, dell’art. 139 d.lgs. 112/1998, della legislazione regionale e delle linee guida regionali, nonché difetto di motivazione, contraddittorietà, disparità di trattamento e illogicità, sostenendo che il limite regolamentare di 16 ore non potesse operare nei casi eccezionali in cui un numero maggiore di ore fosse indispensabile per la stessa frequenza scolastica. È stata proposta anche domanda di risarcimento del danno non patrimoniale subito dal minore per la mancata frequenza scolastica dal 15 settembre 2025 al 13 marzo 2026.

La decisione

Il TAR ha dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse la domanda di annullamento, poiché, in esecuzione delle ordinanze cautelari, il minore aveva potuto iniziare la frequenza scolastica dal 13 marzo 2026 e gli atti impugnati non erano più produttivi di effetti. Ha tuttavia accertato incidentalmente la loro illegittimità ai fini della decisione sulla domanda risarcitoria. La limitazione a 12 ore dell’assistenza di base tramite OSS è stata ritenuta illegittima: tale assistenza riguarda le autonomie di base, l’alimentazione e l’igiene personale e costituisce una precondizione della semplice frequenza scolastica, distinta dall’assistenza alla comunicazione, rispetto alla quale la giurisprudenza ammette, in determinate condizioni, una possibile riduzione per ragioni finanziarie. La Città Metropolitana aveva quindi violato il PEI, che prevedeva 24 ore settimanali, poi assegnate in esecuzione dell’ordinanza cautelare dal 19 novembre 2025. È stato inoltre ritenuto illegittimo il diniego dell’ASL alla fornitura del lettino e del sollevatore. Il TAR ha qualificato tali beni come ausili individuali specificamente riferibili al minore, e non come dotazione scolastica generale o mero servizio di supporto organizzativo; la loro utilizzazione a scuola non escludeva la competenza dell’ASL, anche perché la fornitura domiciliare non impedisce una fornitura destinata alla frequenza scolastica e gli ausili sarebbero rimasti riferibili al minore. L’istituto scolastico e il Ministero sono stati esclusi da responsabilità risarcitoria, non essendo stata loro imputata alcuna condotta causalmente rilevante. Quanto alla responsabilità, il TAR ha ritenuto sussistenti illegittimità, colpa dell’amministrazione, nesso causale e danno non patrimoniale. La colpa è stata desunta dalla colpa organizzativa e dalla negligenza specifica consistita nel non conformarsi alle indicazioni del PEI; l’ASL e la Città Metropolitana erano tenute al risarcimento solidale per il periodo iniziale di due mesi, fino al 19 novembre 2025, per euro 2.600,00. Per i successivi quattro mesi, durante i quali l’assistenza OSS era stata assicurata ma mancavano ancora i presidi, la responsabilità è stata posta interamente a carico dell’ASL, per euro 5.200,00. Il danno complessivo è stato liquidato equitativamente in euro 7.800,00, applicando il parametro di euro 1.300,00 per ciascun mese di didattica non fruita. Le amministrazioni sono state condannate in solido anche alle spese di giudizio per euro 5.000,00 oltre accessori; le spese sono state compensate nei confronti del Ministero. È stata disposta la trasmissione della sentenza alla Procura regionale della Corte dei conti.

Norme richiamate

• art. 13, comma 1, lett. b), l. 104/1992

  “L’integrazione scolastica della persona handicappata [...] si realizza [...] anche attraverso: [...] la dotazione alle scuole e alle università di attrezzature tecniche e di sussidi didattici nonché di ogni forma di ausilio tecnico, ferma restando la dotazione individuale di ausili e presidi funzionali all’effettivo esercizio del diritto allo studio”

  La disposizione non esclude la competenza dell’ASL a fornire ausili individuali necessari al singolo alunno, anche quando siano utilizzati nell’ambiente scolastico; tali ausili non sono assimilabili alla dotazione scolastica generale.

• art. 13, comma 3, l. 104/1992

  “L’obbligo per gli enti locali di fornire l’assistenza per l’autonomia e la comunicazione personale degli alunni con handicap fisici o sensoriali”

  La previsione relativa agli enti locali non trasferisce loro la competenza esclusiva per gli ausili individuali sanitari, che restano riferibili alla persona dell’alunno e alla competenza dell’ASL.

• art. 3, comma 3, l. 104/1992

  La certificazione della situazione di gravità costituisce il presupposto fattuale della specifica tutela del minore disabile nel caso esaminato.

• art. 66 c.p.a.

  È stato utilizzato per disporre la verificazione tecnica sull’idoneità e conformità del lettino e del sollevatore.

• art. 2727 c.c.

  La colpa dell’amministrazione è stata ritenuta presuntivamente correlata all’illegittimità dell’azione amministrativa, salva la prova dell’errore scusabile da parte dell’amministrazione.

• art. 2043 c.c.

  La responsabilità della pubblica amministrazione per la lesione del diritto alla frequenza scolastica è stata qualificata come responsabilità aquiliana.

• art. 2055 c.c.

  “Se il fatto dannoso è imputabile a più persone, tutte sono obbligate in solido al risarcimento del danno”

  Quando più amministrazioni abbiano concorso alla produzione del medesimo danno e siano state entrambe intimate e destinatarie della domanda risarcitoria, possono essere condannate in solido verso il danneggiato, restando la ripartizione interna affidata all’eventuale rivalsa.

• artt. 2056 e 1226 c.c.

  Consentono la liquidazione equitativa del danno non patrimoniale, sulla base delle circostanze concrete e di un parametro mensile riferito al periodo di mancata didattica.

Massime di principio

• L’assistenza di base tramite OSS, destinata alle autonomie fondamentali, all’alimentazione e all’igiene personale, costituisce una precondizione della semplice frequenza scolastica dell’alunno con disabilità e non può essere automaticamente assimilata all’assistenza alla comunicazione; ove il PEI individui un determinato monte orario necessario alla frequenza, la sua riduzione deve essere specificamente giustificata e non può fondarsi sul solo limite regolamentare astratto.
• Gli ausili individuali specificamente riferibili alla persona dell’alunno con disabilità, anche se destinati a essere utilizzati nell’edificio scolastico, rientrano nella competenza dell’ASL e non diventano per ciò solo dotazione generale dell’istituto scolastico o servizio di supporto organizzativo dell’ente locale.
• La sopravvenuta esecuzione delle misure cautelari e il conseguente superamento degli atti impugnati determinano l’improcedibilità della domanda di annullamento per carenza di interesse, ma non impediscono al giudice di accertare incidentalmente l’illegittimità degli atti ai fini della decisione sulla domanda risarcitoria.
• La mancata predisposizione delle condizioni indispensabili per la frequenza scolastica di un minore con disabilità grave può integrare una lesione risarcibile del diritto fondamentale all’istruzione e alla partecipazione scolastica, quando sussistano illegittimità dell’azione amministrativa, colpa, nesso causale e danno.
• Quando più amministrazioni concorrono alla mancata fruizione del servizio scolastico e sono state entrambe convenute con specifica domanda risarcitoria, il danneggiato può ottenere la condanna solidale ai sensi dell’art. 2055 c.c.; la diversa misura delle responsabilità interne rileva soltanto nei rapporti di rivalsa.
• Il danno non patrimoniale derivante dalla mancata frequenza scolastica può essere provato anche per presunzioni e liquidato equitativamente mediante un parametro mensile, moltiplicato per il periodo di mancata didattica e graduato, ove necessario, in base alla percentuale di servizio non fruito.

Come è indicizzato