Sentenza n. 8474/2026 - Roma, Sezione 1

Esito

La controversia

Il Comune ha impugnato, mediante ricorso straordinario successivamente trasposto in sede giurisdizionale, la determinazione conclusiva della conferenza di servizi e gli atti presupposti e consequenziali relativi all'ammodernamento della S.S. 45. Ha dedotto: 1) violazione degli artt. 3, 10 e 14-quinquies l. 241/1990, degli artt. 5, 97 e 118 Cost., nonché eccesso di potere, contestando la dichiarazione di inammissibilità della propria opposizione e sostenendo di essere titolare, in base alla normativa regionale, di funzioni di tutela ambientale e paesaggistico-territoriale; 2) illegittimità della trasposizione della conferenza da modalità asincrona a modalità simultanea sincrona, asseritamente immotivata e idonea a determinare un esito diverso; 3) violazione dell'art. 4 d.l. 32/2019 e difetto di motivazione, errore sui presupposti e illogicità, contestando la riconduzione dell'opera al regime commissariale straordinario in ragione della sua limitata estensione, della prevalente funzione locale e dell'asserita assenza di particolare complessità o rilevante impatto socio-economico; 4) violazione delle regole sull'imparzialità e conflitto di interessi, in relazione alla nomina quale Commissario di un dirigente di ANAS, società promotrice dell'opera; 5) illegittimità della VIA per asserito frazionamento dell'intervento e mancata considerazione della tratta ulteriore verso Rivergaro, comprendente l'innesto tra la SP 40 e la SS 45; 6) difetto di istruttoria e motivazione rispetto alle osservazioni del Comune, dei cittadini espropriandi e dell'associazione intervenuta nel procedimento. Con i motivi aggiunti ha censurato, inoltre, il mancato adeguamento del progetto alle prescrizioni e raccomandazioni formulate nel procedimento, con violazione dei principi di buon andamento e risultato, nonché il difetto di istruttoria, la carenza di copertura finanziaria e l'illegittimo frazionamento dell'opera. Le amministrazioni hanno eccepito, tra l'altro, l'inammissibilità del ricorso trasposto poiché riferito a un'opera strategica soggetta al rito esclusivamente giurisdizionale previsto dagli artt. 120 e 125 c.p.a., nonché il difetto di legittimazione e interesse del Comune.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il ricorso e i motivi aggiunti inammissibili, ritenendo che la controversia riguardasse un'infrastruttura strategica e che gli atti relativi alla progettazione, approvazione e realizzazione di tali opere siano impugnabili unicamente mediante ricorso giurisdizionale al TAR, con esclusione del ricorso straordinario al Presidente della Repubblica. Poiché il giudizio era stato instaurato per trasposizione del ricorso straordinario, il vizio di inammissibilità dell'originario rimedio si è riflesso sul giudizio trasposto. Il TAR ha ritenuto che l'opera fosse riconducibile al sistema delle infrastrutture strategiche, in quanto individuata ai sensi dell'art. 4, comma 1, d.l. 32/2019, inserita nel sistema SILOS e nei contratti di programma ANAS-MIT, oltre che collegata al programma delle infrastrutture strategiche di cui alla l. 443/2001. In applicazione delle statuizioni dell'Adunanza plenaria n. 10/2025, il Collegio ha comunque esaminato il merito, respingendo tutte le censure. Quanto ai primi, secondi e sesti motivi, ha ritenuto legittima l'inammissibilità dell'opposizione ex art. 14-quinquies l. 241/1990: tale opposizione spetta alle amministrazioni cui norme speciali attribuiscono una competenza diretta, ordinaria e prevalentemente tecnico-scientifica alla tutela degli interessi sensibili, non essendo sufficiente la generale rappresentanza degli interessi della comunità territoriale né la legittimazione processuale del Comune. Il Comune non ha provato di essere titolare di una specifica attribuzione o delega settoriale idonea. Il terzo e il quarto motivo sono stati respinti poiché la scelta di commissariare opere complesse per accelerarne la realizzazione non è irragionevole e l'art. 4 d.l. 32/2019 consente la nomina di commissari anche nell'ambito di società a controllo pubblico. La qualificazione dell'opera come caratterizzata da elevata complessità progettuale è espressione di ampia discrezionalità amministrativa, sindacabile solo per manifesta illogicità, contraddittorietà o travisamento, vizi non ravvisati. Le contestazioni tecniche sul frazionamento, sull'istruttoria, sui contributi procedimentali e sui costi sono state ritenute meramente opinabili. Anche le censure ambientali sono state respinte, rilevandosi che la sostenibilità dell'intervento era stata considerata nella metodologia di valutazione richiamata negli atti di programmazione ANAS. Il ricorso è stato quindi dichiarato inammissibile e comunque infondato nel merito. Le spese sono state compensate in ragione della natura della controversia e della rilevanza pubblica dell'infrastruttura.

Norme richiamate

• artt. 120 e 125 c.p.a.

  gli atti che riguardano le procedure di progettazione, approvazione e realizzazione delle infrastrutture e degli insediamenti produttivi ritenuti strategici [...] sono impugnabili [...] unicamente mediante ricorso al Tribunale amministrativo competente

  Le controversie relative alle infrastrutture strategiche devono essere introdotte esclusivamente mediante ricorso giurisdizionale al TAR; è escluso il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica. L'inammissibilità dell'originario ricorso straordinario si riflette sul giudizio trasposto.

• art. 14-quinquies l. 241/1990

  le amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali o alla tutela della salute e della pubblica incolumità dei cittadini

  L'opposizione è riservata alle amministrazioni cui norme speciali attribuiscono una competenza diretta, ordinaria e prevalentemente tecnico-scientifica alla tutela degli interessi sensibili; la generale rappresentanza territoriale del Comune non è sufficiente.

• art. 4, comma 1, d.l. 32/2019, convertito dalla l. 55/2019

  sono individuati gli interventi infrastrutturali caratterizzati da un elevato grado di complessità progettuale, da una particolare difficoltà esecutiva o attuativa, da complessità delle procedure tecnico-amministrative ovvero che comportano un rilevante impatto sul tessuto socio-economico [...] per la cui realizzazione o il cui completamento si rende necessaria la nomina di uno o più Commissari straordinari

  La qualificazione dell'intervento e la conseguente nomina commissariale costituiscono espressione di ampia discrezionalità amministrativa, sindacabile soltanto per manifesta illogicità, contraddittorietà o travisamento dei fatti.

• art. 1, comma 1, l. 443/2001

  Il Governo [...] individua le infrastrutture pubbliche e private e gli insediamenti produttivi strategici e di preminente interesse nazionale

  L'inserimento dell'opera negli strumenti di programmazione delle infrastrutture strategiche contribuisce a qualificarla come opera strategica ai fini del regime processuale speciale.

• art. 14-bis l. 241/1990

  La conferenza di servizi originariamente convocata in forma semplificata e asincrona è stata successivamente trasposta in forma simultanea e sincrona; la relativa censura è stata respinta nel quadro dell'infondatezza complessiva del ricorso.

• art. 14-ter l. 241/1990

  La determinazione conclusiva della conferenza di servizi è stata adottata secondo il procedimento trasposto in modalità simultanea e sincrona; non è stato ravvisato un vizio invalidante nella relativa gestione.

• art. 22 d.lgs. 152/2006

  La censura relativa al presunto frazionamento dell'opera e alla valutazione ambientale è stata ritenuta infondata, in assenza di vizi dimostrati dell'istruttoria e della valutazione tecnica.

Massime di principio

• Gli atti relativi alla progettazione, approvazione e realizzazione di infrastrutture strategiche soggette al regime processuale speciale sono impugnabili esclusivamente mediante ricorso giurisdizionale al TAR; il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica è inammissibile e tale vizio si trasmette al giudizio eventualmente trasposto.
• La legittimazione a proporre l'opposizione ex art. 14-quinquies l. 241/1990 spetta alle amministrazioni cui norme speciali attribuiscono una competenza diretta, ordinaria e prevalentemente tecnico-scientifica alla tutela degli interessi sensibili indicati dalla legge; non è sufficiente la generale rappresentanza degli interessi della comunità territoriale né la mera legittimazione del Comune a impugnare gli atti lesivi.
• La scelta di individuare un'opera come infrastruttura caratterizzata da elevata complessità progettuale o esecutiva e di sottoporla a regime commissariale costituisce esercizio di ampia discrezionalità amministrativa, sindacabile soltanto in presenza di manifesta illogicità, contraddittorietà o travisamento dei fatti.
• La nomina di un dirigente appartenente a una società a controllo pubblico quale commissario straordinario non è, di per sé, incompatibile con i principi di imparzialità e buon andamento, poiché l'art. 4 d.l. 32/2019 consente espressamente tale provenienza e la finalità acceleratoria dell'istituto giustifica l'ampliamento del novero dei soggetti nominabili.
• Le contestazioni tecniche relative alla scelta progettuale, al frazionamento dell'opera, alla valutazione dei costi e all'esame dei contributi partecipativi non determinano l'illegittimità dell'azione amministrativa quando esprimono mere valutazioni opinabili e non dimostrano manifesta illogicità, contraddittorietà, travisamento o un effettivo difetto istruttorio.

Come è indicizzato