Cassazione Civile, Sentenza n. 11291/2021 del 29/04/2021

Esito

La controversia

Impugnazione delle misure regionali e distrettuali che limitano nuove derivazioni idroelettriche nel distretto delle Alpi orientali: in particolare la delibera della Giunta Regionale Veneto n.1988/23.12.2015 (soglia di rapporto tra lunghezza complessiva di sottensione idroelettrica e lunghezza del corpo idrico pari a 0,7) e la misura 6) del piano di gestione distrettuale (dimensione minima del bacino sotteso pari a 10 kmq, riducibile a 6 kmq da Regioni/Province autonome). La ricorrente denunciava violazione delle norme e politiche europee a favore delle energie rinnovabili (direttive 2001/77 e 2009/28/CE), irragionevolezza, disparità di trattamento (penalizzazione dell'uso idroelettrico rispetto ad altri usi industriali), violazione dei principi costituzionali di ragionevolezza, uguaglianza e buon andamento, nonché contrasto con gli obiettivi di promozione delle FER e del contenimento dei cambiamenti climatici.

La decisione

La Corte ha rigettato il ricorso per cassazione. Ha ritenuto ammissibile il ricorso nella parte in cui Elettricità Futura si pone in continuità con Assorinnovabili, ma ha dichiarato il motivo privo di fondamento. La Corte ha confermato che il Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche ha correttamente valutato la legittimità delle scelte tecniche e discrezionali adottate dalle Autorità di Bacino e dalla Regione, entro i limiti del sindacato di ragionevolezza e proporzionalità (non sindacabile nel merito tecnico). Ha ritenuto legittime le misure restrittive adottate a tutela dei piccoli corsi d'acqua montani, richiamando i principi europei di prevenzione del deterioramento dello stato dei corpi idrici e il principio di precauzione, che possono prevalere, caso per caso, sulla promozione generalizzata delle fonti rinnovabili. Ha altresì confermato la correttezza della esclusione dell'aggiornamento del piano dalla VAS nella misura in cui non introduceva modifiche strategiche rilevanti. Spese a carico della ricorrente e applicazione dell'ulteriore contributo unificato previsto.

Norme richiamate

• Direttiva quadro acque 2000/60/CE

  Fornisce il quadro dei fini di preservazione e miglioramento della qualità dei corpi idrici; impone misure per impedire il deterioramento dello stato dei corpi idrici (principio di no deterioration), richiedendo che le scelte amministrative tengano conto del mantenimento o miglioramento degli obiettivi di qualità.

• Direttiva 2009/28/CE (e richiamo a 2001/77/CE e 2018/2001/UE)

  Promuove la diffusione delle energie rinnovabili, ma non esclude la possibilità che, nell'equilibrio con altri interessi ambientali costituzionalmente rilevanti, possano essere adottate limitazioni ragionevoli e proporzionate all'installazione di impianti FER in specifici contesti territoriali.

• Protocollo di Kyoto (ratificato con legge 1 giugno 2002, n.120)

  Richiamato come parte della cornice normativa internazionale di promozione di energie pulite; tuttavia non legittima misure regionali irragionevoli che sacrificano altri valori ambientali tutelati.

• D.M. n.260 del 2010

  Aggiorna i criteri tecnici di classificazione dei corpi idrici; l'aggiornamento dei piani di gestione regionale doveva tenerne conto, giustificando la revisione/classificazione e le misure conseguenti.

• art. 4, comma 1, lett. a) d.lgs. n.219/2010

  Richiamato per giustificare la competenza degli organi delle Autorità di Bacino nell'adozione dell'aggiornamento del piano come provvedimento di rilievo nazionale nell'ambito del regime transitorio.

• d.lgs. n.152/2006, art.76 comma 4 lett. b)

  Recepisce il principio di no deterioration nell'ordinamento nazionale e vincola i provvedimenti di concessione idroelettrica a non pregiudicare il mantenimento o il raggiungimento degli obiettivi di qualità del corso d'acqua interessato.

• art. 191 TFUE (principio di precauzione)

  Principio cardine della politica ambientale europea; posto a fondamento della prevalenza, in casi motivati, di misure di tutela ambientale che limitino altre finalità quali lo sfruttamento idroelettrico.

• Legge 28 dicembre 2015, n.221, art.72

  Inquadra la strategia nazionale di green economy e il sostegno alle misure per il contenimento dell'uso eccessivo di risorse naturali; tuttavia il sostegno alle FER non è assoluto e va bilanciato con la tutela dei corpi idrici.

• Delibera di Giunta Regione Veneto n.1988/23.12.2015 e delibere Comitato Autorità di Bacino (17.12.2015 n.2 e 3.3.2016)

  Testo delle misure (soglia rapporto 0,7; dimensione minima bacino 10 kmq, riducibile a 6 kmq)

  Misure tecniche e di pianificazione adottate per tutelare i piccoli corsi d'acqua di montagna; giudicate ragionevoli e proporzionate rispetto all'obiettivo di protezione dei corpi idrici.

• DPCM 27 ottobre 2016 (approvazione piano di gestione distrettuale)

  Atto conclusivo di approvazione del piano distrettuale; la Corte ha ritenuto che l'aggiornamento non richiedesse VAS poiché non introduceva modifiche strategiche rilevanti rispetto al piano originario.

Massime di principio

• I provvedimenti regionali o distrettuali che limitano nuove opere idroelettriche possono essere legittimi se basati su valutazioni tecniche e sul principio di precauzione a tutela di corpi idrici fragili; la promozione delle FER non vale come diritto assoluto a sfruttare ogni risorsa idrica.
• Il sindacato giurisdizionale in sede di appello o unico grado (TSAP e giudici amministrativi) è limitato a verifica di legittimità, ragionevolezza e proporzionalità delle scelte tecniche e discrezionali, non sostituzione del giudizio tecnico di merito.
• Il principio di non deterioramento dello stato dei corpi idrici (no deterioration) e il principio di precauzione possono prevalere, caso per caso, sull'obiettivo generale di incentivare le energie rinnovabili.
• Le regioni non possono imporre divieti assoluti incompatibili con gli obblighi europei di promozione delle FER, ma possono individuare vincoli specifici e criteri di selezione territorialmente differenziati purché motivati e proporzionati.
• L'aggiornamento di piani di gestione richiede valutazione sulla rilevanza delle modifiche strategiche per stabilire se sia necessaria una VAS; la semplice rimodulazione delle misure in linea con gli obiettivi originari può non richiederla.