Sentenza n. 6465/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La dipendente, cessata dal servizio il 30 novembre 2021 dopo un rapporto di lavoro ininterrotto con l’ANAC, ha contestato la suddivisione operata dall’Autorità tra il servizio maturato fino al 31 dicembre 2019, liquidato secondo il regime del TFS, e quello successivo al 1° gennaio 2020, liquidato secondo il regime dell’IFR. In via principale ha chiesto il riconoscimento dell’IFR prevista per il personale dell’AGCM sull’intera anzianità di servizio, sostenendo l’unicità e infrazionabilità del rapporto di lavoro, la violazione dell’art. 2, comma 28, della legge n. 481 del 1995, dell’art. 52-quater del d.l. n. 50 del 2017, del principio di non frazionabilità del trattamento di fine servizio e del d.P.R. n. 1032 del 1973. Ha contestato l’interpretazione dell’inciso “per quanto compatibile” contenuto nella delibera ANAC n. 87 del 2020, sostenendo che l’ANAC avrebbe applicato ultrattivamente il previgente regime del TFS. In subordine ha chiesto che il TFS relativo al periodo anteriore al 31 dicembre 2019 fosse calcolato sull’ultima retribuzione percepita alla cessazione del rapporto, anziché sulla retribuzione del 31 dicembre 2019. Ha inoltre dedotto il diritto agli interessi legali e alla rivalutazione monetaria sulle somme liquidate tardivamente.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l’appello e confermato la sentenza del TAR. Quanto alle domande principale e subordinata, ha ritenuto decisiva la clausola contenuta nell’ultimo periodo dell’art. 52-quater del d.l. n. 50 del 2017, secondo cui dall’attuazione della norma non devono derivare maggiori oneri per la finanza pubblica. Tale clausola impone di interpretare la disciplina dell’ANAC in modo da escludere il riconoscimento dell’IFR sull’anzianità maturata anteriormente al 1° gennaio 2020. La delibera ANAC n. 87 del 2020, adottata in via transitoria in attesa del regolamento sul trattamento di quiescenza e previdenza, ha individuato nel 1° gennaio 2020 il momento iniziale del servizio utile ai fini dell’IFR; l’inciso “per quanto compatibile” costituisce quindi un limite all’applicazione della disciplina vigente per il personale dell’AGCM. Secondo il Collegio, non si tratta di applicazione retroattiva del regime dell’IFR, ma di successione nel tempo di due regimi distinti, resa possibile dalla discontinuità prodotta dal mutamento della disciplina previdenziale e del relativo fondo. Il principio di infrazionabilità del trattamento di fine servizio non è applicabile perché presuppone la permanenza dell’iscrizione al medesimo fondo; nella fattispecie tale continuità è mancata, essendo il precedente sistema fondato sull’iscrizione alla gestione ex INPDAP stato sostituito da un fondo gestito dall’ANAC. È stata respinta anche la domanda subordinata: l’art. 3, comma 3, del d.P.R. n. 1032 del 1973, che assume a parametro l’ultima retribuzione, deve essere coordinato con il comma successivo, che presuppone la permanenza dell’iscrizione allo stesso fondo. Inoltre, la valorizzazione dell’ultima retribuzione avrebbe comportato una duplicazione degli incrementi retributivi maturati dal 2020, considerati sia nel TFS sia nell’IFR, e la base contributiva del TFS non coincideva con le voci retributive previste dal regolamento ANAC. È stata infine respinta, o ritenuta comunque generica, la censura sugli interessi e sulla rivalutazione: la domanda proposta in primo grado non indicava con precisione la decorrenza degli accessori e l’appellante non aveva assolto l’onere di provare il ritardo rispetto ai termini normativamente previsti per la liquidazione del TFS. Le spese sono state compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 52-quater d.l. n. 50/2017

  dall’attuazione del presente articolo non devono comunque derivare maggiori oneri a carico della finanza pubblica

  La clausola costituisce un canone ermeneutico vincolante e impone di interpretare la disciplina dell’ANAC in modo da non riconoscere l’IFR per periodi anteriori al 1° gennaio 2020, quando ciò comporterebbe nuovi oneri per la finanza pubblica.

• delibera ANAC 29 gennaio 2020, n. 87

  La delibera disciplina transitoriamente il trattamento di quiescenza e previdenza del personale ANAC mediante rinvio alla disciplina vigente per il personale AGCM; il servizio utile ai fini dell’IFR decorre dal 1° gennaio 2020, che costituisce il limite di compatibilità del rinvio.

• art. 3 d.P.R. n. 1032/1973

  La liquidazione di un’unica indennità commisurata al servizio complessivo e il riferimento all’ultima retribuzione presuppongono la permanenza dell’iscrizione al medesimo fondo; il mutamento del regime previdenziale consente la distinzione tra i periodi anteriori e successivi.

• art. 2, comma 28, legge n. 481/1995

  La disposizione è stata invocata dall’appellante, ma il Consiglio di Stato ha respinto le relative censure senza fondare su di essa una diversa conclusione.

• art. 52-quater d.l. n. 50/2017

  La norma ha attribuito all’ANAC il potere di disciplinare con regolamento la propria organizzazione e l’ordinamento giuridico ed economico del personale.

Massime di principio

• La clausola legislativa che esclude maggiori oneri per la finanza pubblica costituisce un criterio ermeneutico vincolante per interpretare i regolamenti e gli atti attuativi relativi al trattamento economico del personale di un’autorità amministrativa, impedendo letture che estendano retroattivamente o oltre il periodo previsto nuovi benefici economici.
• Quando una disciplina transitoria rinvia, “per quanto compatibile”, al regime di quiescenza vigente presso altra amministrazione, il rinvio può essere limitato dal momento temporale espressamente individuato dall’atto attuativo come decorrenza del servizio utile ai fini del nuovo trattamento di fine rapporto.
• Il principio di infrazionabilità del trattamento di fine servizio opera, anche in presenza di passaggi senza soluzione di continuità, soltanto se permane l’iscrizione del dipendente al medesimo fondo previdenziale; il mutamento del regime previdenziale e del fondo legittima la liquidazione separata secondo i diversi periodi e regimi applicabili.
• Il criterio dell’ultima retribuzione quale base di calcolo del trattamento di fine servizio deve essere coordinato con il presupposto della permanenza dell’iscrizione al fondo; non può essere utilizzato per valorizzare nuovamente incrementi retributivi già considerati nell’ambito di un diverso trattamento di fine rapporto.
• Nel processo amministrativo, la domanda di interessi e rivalutazione deve indicare i presupposti e la decorrenza degli accessori; il giudice non può riconoscerli in assenza della specifica allegazione e prova del ritardo rispetto ai termini applicabili alla liquidazione del trattamento di fine servizio.

Come è indicizzato