Tribunale, Sentenza T-292/18

Esclusione dal finanziamento FEAGA/FEASR di spese portoghesi per mancato recupero entro il termine di quattro anni

La sentenza riguarda un ricorso ex articolo 263 TFUE proposto dalla Repubblica portoghese avverso la decisione di esecuzione (UE) 2018/304 della Commissione, con cui sono state escluse dal finanziamento dell’Unione alcune spese dichiarate dal Portogallo nell’ambito del FEAGA e del FEASR. Il contenzioso nasce dalla diversa interpretazione della regola 50/50 sul mancato recupero di somme indebitamente versate e, in particolare, dalla nozione di "tribunali nazionali" rilevante per stabilire se operi il termine di quattro anni o quello di otto anni.

Contesto normativo

Il Tribunale richiama anzitutto l’articolo 9, paragrafo 1, lettera a), del regolamento (CE) n. 1290/2005, che impone agli Stati membri di adottare le misure necessarie per garantire la tutela effettiva degli interessi finanziari dell’Unione e per recuperare le somme perse a seguito di irregolarità o negligenze. Richiama poi:

• l’articolo 32, paragrafo 5, del regolamento n. 1290/2005, relativo al FEAGA;
• l’articolo 33, paragrafo 8, del medesimo regolamento, relativo al FEASR;
• l’articolo 54, paragrafo 2, primo comma, del regolamento (UE) n. 1306/2013, che ha ripreso in sostanza la disciplina precedente.

La regola comune prevede che, se il recupero non avviene entro quattro anni dal primo verbale amministrativo o giudiziario, oppure entro otto anni in caso di procedimento giudiziario dinanzi ai tribunali nazionali, le conseguenze finanziarie del mancato recupero siano ripartite al 50% tra Stato membro e bilancio dell’Unione.

Fatti e svolgimento del procedimento amministrativo

La Commissione, a seguito delle verifiche effettuate nel quadro del regolamento di esecuzione (UE) n. 908/2014, ha contestato il modo in cui il Portogallo aveva classificato taluni crediti dell’IFAP, l’organismo pagatore nazionale, il cui recupero era affidato a un procedimento di esecuzione fiscale davanti all’amministrazione tributaria. Secondo la Commissione, tali crediti non erano stati sottoposti a un procedimento giudiziario dinanzi a tribunali nazionali e, quindi, la regola 50/50 andava applicata dopo quattro anni, non dopo otto.

Il Portogallo ha sostenuto invece che l’esecuzione fiscale ha natura giudiziaria nel proprio ordinamento, anche perché la legge generale tributaria la definisce tale e perché il debitore può impugnare gli atti davanti ai giudici amministrativi e tributari. Dopo la fase di contraddittorio, la Commissione ha confermato la propria posizione e, con la decisione impugnata, ha escluso dal finanziamento UE l’importo di EUR 1.052.101,05.

Motivi del ricorso del Portogallo

La Repubblica portoghese ha articolato un motivo unico di ricorso, sostenendo che la Commissione avrebbe violato gli articoli 32 e 33 del regolamento n. 1290/2005 e l’articolo 54 del regolamento n. 1306/2013. In sostanza, il Portogallo ha affermato che:

• il procedimento di esecuzione fiscale è un procedimento di natura giudiziaria;
• la nozione di "tribunali nazionali" deve essere intesa alla luce della versione portoghese e del contesto sistematico delle norme;
• la disciplina europea lascia agli Stati membri ampia discrezionalità nella scelta dei mezzi di recupero;
• la decisione sarebbe sproporzionata e contraria a equità e giustizia.

Interpretazione autonoma della nozione di "tribunale nazionale"

Il Tribunale afferma che la nozione di "tribunale nazionale" non può dipendere unicamente dalla qualificazione data dal diritto interno di ciascuno Stato membro. Poiché i regolamenti in questione non rinviano al diritto nazionale per definire tale nozione, essa deve ricevere un’interpretazione autonoma e uniforme nell’ordinamento dell’Unione.

A tal fine, il Tribunale richiama i criteri elaborati dalla giurisprudenza per stabilire se un organo sia una "giurisdizione" ai sensi dell’articolo 267 TFUE, e cioè:

• origine legale;
• carattere permanente;
• obbligatorietà della giurisdizione;
• natura contraddittoria del procedimento;
• applicazione di norme giuridiche;
• indipendenza.

Il Tribunale sottolinea che la qualificazione interna come organo amministrativo non è di per sé decisiva, ma nemmeno la mera possibilità di ricorso a un giudice basta a trasformare un procedimento amministrativo in un procedimento dinanzi a un tribunale nazionale.

Applicazione dei criteri al procedimento di esecuzione fiscale portoghese

Esaminando il diritto portoghese, il Tribunale osserva che l’IFAP emette un certificato di debito e lo trasmette all’amministrazione tributaria, la quale avvia l’esecuzione fiscale. In assenza di contestazione, il procedimento si svolge integralmente presso il servizio competente dell’amministrazione tributaria, che compie solo atti materialmente amministrativi e procede eventualmente al sequestro e alla vendita dei beni del debitore.

Il Tribunale considera decisiva la circostanza che, senza un conflitto concretamente insorto, i giudici amministrativi e tributari non intervengono. L’eventuale accesso al giudice si verifica solo in caso di opposizione o reclamo, e soltanto allora vi è un vero procedimento giudiziario dinanzi a un tribunale nazionale. Ne consegue che il servizio dell’amministrazione tributaria, da solo, non può essere qualificato come tribunale nazionale.

Il criterio dell’indipendenza

Un passaggio centrale della motivazione riguarda l’indipendenza. Il Tribunale distingue tra:

• indipendenza interna, intesa come imparzialità rispetto alle parti;
• indipendenza esterna, che richiede assenza di vincoli gerarchici o di subordinazione.

Pur rilevando che l’amministrazione tributaria deve essere imparziale, il Tribunale constata che essa non soddisfa il requisito dell’indipendenza esterna, poiché è inserita in una struttura gerarchica che fa capo al governo e al Ministero delle finanze. Questo esclude che il servizio competente dell’amministrazione possa essere considerato un organo giurisdizionale ai fini delle norme UE considerate.

Conseguenze sulla regola 50/50 e sul termine applicabile

Il Tribunale chiarisce che il sistema della corresponsabilità finanziaria previsto dalla normativa agricola UE mira a tutelare gli interessi finanziari del bilancio dell’Unione, ripartendo le conseguenze del mancato recupero entro un termine ragionevole. Tuttavia, il termine di otto anni è riservato ai casi in cui il recupero sia effettivamente oggetto di un procedimento giudiziario dinanzi ai tribunali nazionali.

Poiché il procedimento portoghese di esecuzione fiscale, in assenza di intervento del giudice, non rientra in tale nozione, il Portogallo doveva concludere il recupero entro quattro anni. Il termine più lungo di otto anni può operare solo se, prima della scadenza del termine ordinario, la controversia sia stata devoluta al giudice competente.

Rigetto delle censure ulteriori

Le doglianze relative alla violazione dei principi di proporzionalità, equità e giustizia sono state respinte in quanto irricevibili. Il Tribunale rileva che, pur essendo richiamati tali principi, la Repubblica portoghese non aveva sviluppato argomenti specifici, chiari e coerenti a sostegno delle censure, in violazione dell’articolo 76, lettera d), del regolamento di procedura.

Dispositivo

Il Tribunale respinge integralmente il ricorso e condanna la Repubblica portoghese alle spese, comprese quelle sostenute dalla Commissione.

Principi affermati

La sentenza afferma che, ai fini della regola 50/50 del FEAGA e del FEASR, la nozione di "tribunali nazionali" deve essere interpretata autonomamente nel diritto dell’Unione e non coincide con qualsiasi procedura interna qualificata come giudiziaria. Un procedimento di recupero affidato a un organo amministrativo non è sufficiente, salvo che intervenga effettivamente un giudice dotato delle caratteristiche proprie di una giurisdizione. La sola possibilità astratta di impugnazione giurisdizionale non basta a far scattare il termine di otto anni.