Sentenza n. 3530/2026 - Napoli, Sezione 7

Esito

La controversia

L’AGCM ha impugnato, ai sensi dell’art. 21-bis della l. n. 287/1990, gli atti con cui il Comune di Capri ha disposto il differimento generalizzato della scadenza delle concessioni demaniali marittime sino al 30 settembre 2027, qualificandolo come proroga tecnica. L’unico motivo dedotto riguarda la violazione e falsa applicazione dell’art. 12 della direttiva 2006/123/CE, dell’art. 49 TFUE, dell’art. 1 della l. n. 241/1990 e dell’art. 193 del d.lgs. n. 36/2023, nonché l’eccesso di potere. L’AGCM ha sostenuto che la misura costituisse una proroga generalizzata e automatica, incompatibile con l’obbligo di affidare le concessioni mediante procedure selettive trasparenti, imparziali e concorrenziali, e che il Comune avrebbe dovuto disapplicare la normativa nazionale incompatibile con il diritto dell’Unione. Ha inoltre contestato la mancata indizione delle gare, subordinata ad attività pianificatorie e organizzative prive di una precisa scansione temporale, nonché il difetto di istruttoria e di motivazione e l’inidoneità delle esigenze di pianificazione e determinazione degli indennizzi a giustificare il differimento. Il Comune ha sostenuto che le attività adottate avessero già avviato il percorso verso le gare e che la proroga fosse temporanea e ragionevole.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso. Ha ritenuto che le concessioni demaniali marittime turistico-ricreative, incidendo su risorse scarse, debbano essere affidate mediante procedure selettive conformi ai principi di trasparenza, imparzialità e non discriminazione derivanti dall’art. 12 della direttiva 2006/123/CE e dall’art. 49 TFUE. Le proroghe automatiche o generalizzate sono incompatibili con il diritto dell’Unione e la normativa interna contrastante deve essere disapplicata anche dal Comune. Il differimento sino al 30 settembre 2027 è stato qualificato come proroga generalizzata, non giustificata e non riconducibile alla proroga tecnica. Quest’ultima ha natura eccezionale e può essere ammessa soltanto per il tempo strettamente necessario alla conclusione di una procedura selettiva già indetta o da indire in tempi brevissimi, con attività preparatorie puntualmente programmate e temporalmente delimitate. La subordinazione delle gare al completamento di attività pianificatorie e organizzative dai tempi incerti ha prodotto un’apertura al mercato indeterminata e sproporzionata, estesa a due stagioni balneari, traducendosi sostanzialmente in un rinnovo senza gara. Il TAR ha quindi ravvisato violazione del diritto dell’Unione ed eccesso di potere per sproporzione, difetto di istruttoria e carenza di motivazione. Gli effetti demolitori sono stati modulati ex nunc: gli atti restano efficaci sino all’adozione dei nuovi atti di indirizzo e gestione necessari all’avvio delle gare, per evitare un vuoto regolatorio e consentire il completamento ordinato delle attività preparatorie. Il Comune deve adottare tali atti entro novanta giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza, prevedendo una nuova scadenza della proroga tecnica e assicurando la conclusione delle procedure entro il 31 dicembre 2026. In caso di inadempimento è stato nominato commissario ad acta il dirigente del Settore Demanio e patrimonio della Regione Campania, con compenso a carico del Comune. Le spese di lite sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 21-bis l. 287/1990

  Legittima l’AGCM a impugnare gli atti amministrativi lesivi della concorrenza, previo parere rivolto all’amministrazione.

• art. 12 direttiva 2006/123/CE

  Le concessioni relative a risorse naturali scarse devono essere affidate mediante procedure selettive trasparenti, imparziali e non discriminatorie; le proroghe automatiche o generalizzate sono incompatibili con tale disciplina.

• art. 49 TFUE

  Impone il rispetto della libertà di stabilimento e dei principi di apertura concorrenziale nelle concessioni di interesse transfrontaliero.

• art. 1 l. 241/1990

  L’azione amministrativa deve rispettare i principi dell’ordinamento europeo, compresi quelli di concorrenza e apertura del mercato.

• art. 193 d.lgs. 36/2023

  È richiamato tra le disposizioni asseritamente violate nel quadro della disciplina dell’affidamento delle concessioni.

• art. 3 l. 118/2022, come modificato

  Le disposizioni nazionali che differiscono i termini delle concessioni demaniali marittime devono essere disapplicate quando contrastano con il diritto dell’Unione.

• art. 4, comma 3, l. 118/2022

  L'ente concedente avvia la procedura di affidamento di cui ai commi 1 e 2 almeno sei mesi prima della scadenza del titolo concessorio

  Una volta scaduta la concessione, la prosecuzione del rapporto è ammessa solo se la procedura di affidamento è già stata avviata e per il tempo strettamente necessario alla sua conclusione.

• art. 34, comma 1, lett. c), c.p.a.

  Consente al giudice di imporre all’amministrazione l’adozione delle misure necessarie e di conformare l’azione amministrativa conseguente all’annullamento.

Massime di principio

• Le concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative, quando riguardano risorse naturali scarse, devono essere affidate mediante procedure selettive trasparenti, imparziali e non discriminatorie; le proroghe automatiche o generalizzate incompatibili con il diritto dell’Unione devono essere disapplicate dall’amministrazione comunale e dal giudice nazionale.
• La proroga tecnica delle concessioni demaniali ha carattere eccezionale e può essere disposta soltanto per il tempo strettamente necessario alla conclusione di una procedura selettiva già indetta o da indire in tempi brevissimi, sulla base di attività preparatorie puntualmente individuate e contenute entro un termine congruo e predeterminato.
• Le esigenze interne di pianificazione, organizzazione o determinazione degli indennizzi non possono giustificare il differimento indeterminato delle gare né una proroga tale da coprire più stagioni balneari, perché una simile misura si traduce in un sostanziale rinnovo delle concessioni senza gara.
• In presenza di un’illegittima proroga delle concessioni, il giudice può modulare ex nunc gli effetti dell’annullamento e mantenerne temporaneamente gli effetti per evitare un vuoto regolatorio, imponendo contestualmente all’amministrazione termini vincolanti per l’adozione degli atti necessari all’avvio e alla conclusione delle procedure selettive.
• Il giudice amministrativo può nominare un commissario ad acta per l’ipotesi di mancata adozione, entro il termine assegnato, degli atti conformativi necessari all’indizione delle gare, ponendo il relativo compenso a carico dell’amministrazione inadempiente.

Come è indicizzato